Agronegocio y Estado compensatorio en Bolivia

Alimentar a la humanidad sin destruir el planeta es uno de los retos clave de nuestra época. Hacerlo sin desencadenar dinámicas políticas que fomenten tendencias violentas, explotadoras y autoritarias es, a su vez, parte elemental de este desafío. En algunos países sudamericanos, estos retos están estrechamente entrelazados, como en el caso de Bolivia, tema central de este ensayo.

El imparable avance de la agricultura industrial está transformando las llanuras del centro de Sudamérica en plantaciones de soja y maíz y en pastos desde la cuenca del Río de la Plata hasta las zonas meridionales y orientales de la selva amazónica. Se trata de un factor determinante para explicar la pérdida de biodiversidad, la degradación medioambiental y la deforestación. Esto contribuye al calentamiento global y afecta al clima local y a los patrones de precipitaciones. Dicha transformación, como es bien sabido, estuvo relacionada con el cambio en la división internacional del trabajo impulsado por el auge de China, que reservó a Sudamérica el papel de proveedor de materias primas para el capitalismo global—incluidos los piensos a base de soja para sostener la producción cárnica en todo el mundo.

Según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), entre 1995 y 2024 la superficie dedicada al cultivo de soja en los cinco principales países sudamericanos productores de este cultivo (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay) se multiplicó casi por cuatro, pasando de unos 18,8 a 68,6 millones de hectáreas. El crecimiento de las superficies dedicadas al maíz durante el mismo período fue menos intenso, pero también notable: de 17,1 a 31,4 millones de hectáreas. Centrados únicamente en el caso de Brasil, Niels Sondergaard y sus coautores describieron la expansión del complejo agroindustrial como uno de “los procesos de incorporación de tierras más rápidos y exhaustivos de la historia de la humanidad”. A medida que la cantidad de soja producida se disparaba—pasando de 40 a más de 210 millones de toneladas a lo largo de esas mismas tres décadas—la cuota de estos cinco países en la producción mundial aumentó de alrededor de un tercio a más de la mitad. En cuanto a las exportaciones, el crecimiento fue aún más pronunciado, ya que pasó de una quinta parte a más del sesenta por ciento.

La soja y la “ola rosa”

Aunque estas tendencias son bien conocidas, hasta ahora se ha pasado por alto su impacto en la dinámica política de estos países sudamericanos. Todos ellos formaron parte de la denominada “ola rosa” de la década de 2000 y principios de la de 2010, cuando los partidos de centroizquierda llegaron al poder impulsados por las protestas antineoliberales. Entre enero de 2006 (cuando Evo Morales asumió la presidencia de Bolivia) y diciembre de 2015 (cuando Mauricio Macri sustituyó a Cristina Kirchner en la presidencia de Argentina), estos países, junto con algunos otros de Sudamérica, fueron gobernados desde la izquierda—con la excepción de Paraguay, que se alineó con la tendencia política regional durante un período más breve, solo entre 2008 y 2012. El retroceso de la marea rosa a mediados de la década de 2010 tuvo múltiples causas, algunas de ellas arraigadas en procesos nacionales específicos. Sin embargo, el paralelismo regional de sus trayectorias económicas y políticas se vio claramente influido por la vulnerabilidad de los países a los precios de las materias primas y, en el caso de los cinco países analizados, por las dinámicas políticas desencadenadas por la transformación agraria.

El caso brasileño ha sido el que más atención ha recibido. La combinación del apoyo gubernamental a la consolidación empresarial en las cadenas de suministro de la soja y la carne con políticas medioambientales de “ahorro de suelo” formó una maniobra de tenaza que subordinó a los pequeños y medianos propietarios de tierras en una vasta zona del campo brasileño, sembrando las semillas de un bloque electoral que constituye uno de los principales pilares del bolsonarismo, la extrema derecha brasileña. En las recientes elecciones presidenciales, la división territorial del electorado se hizo aún más evidente que hace cuatro años, ya que Flávio Bolsonaro ganó terreno de forma desproporcionada en los municipios más influenciados por el complejo de la soja y la carne. De este modo, Brasil es quizás el caso en el que los retos ecológicos y políticos resultan más evidentes: el principal exportador agrícola del mundo ha luchado por proteger sus ecosistemas de la avalancha agroindustrial y ha sido testigo del surgimiento de un movimiento de extrema derecha competitivamente electoral, arraigado en una parte importante del campo.

Sin embargo, la combinación perversa de estas dos amenazas puede identificarse más allá de las fronteras brasileñas. En Argentina, por ejemplo, hay indicios de que el giro político hacia la derecha (primero con la elección de Macri y, después, de forma más radical con el auge de Javier Milei) fue el resultado de procesos que se iniciaron con la “crisis del campo” de 2008, cuando un conflicto político relacionado con los impuestos a las exportaciones de soja dio lugar a un prolongado período de protestas que forjó un bloque político rural en oposición al gobierno de centroizquierda. En el caso de Paraguay, su “ola rosa” se vio truncada debido a la destitución del presidente de centroizquierda Fernando Lugo, en 2012. “La élite agrícola de Paraguay se organizó con éxito para derrocar al primer presidente de izquierdas del país, Fernando Lugo”, escribieron Gustavo Oliveira y Susanna Hecht, “cuando este intentó redistribuir las tierras agrícolas dedicadas al negocio de la soja”.

El caso de Bolivia resulta interesante porque los gobiernos liderados por Evo Morales (2006-2019) desafiaron, al menos inicialmente, a las élites agrícolas en nombre de una “revolución agraria”. Sin embargo, no lograron impedir un giro hacia la derecha que, en línea con la tendencia regional, también tenía sus raíces en la dinámica del cambio agrario. Por lo tanto, examinar el intento de la izquierda boliviana de abordar el desafío que plantea la gran agricultura capitalista puede resultar útil para orientar futuros intentos de romper el círculo vicioso que ha estado alimentando el colapso ecológico y democrático en Sudamérica.

Polarización agraria persistente

La soja es un cultivo relativamente reciente en Sudamérica, cuyo auge se produjo en la década de 1970, cuando una empresa estatal brasileña de investigación agrícola (Embrapa) logró adaptarla al suelo de la sabana brasileña. Según datos de la FAO, tras la expansión inicial de las superficies dedicadas a la soja en Brasil, este cultivo comenzó a extenderse a Paraguay y Argentina. Bolivia se sumó a la tendencia regional a finales de la década de 1980, y en la década de 1990 se disparó la tasa de crecimiento de las superficies cultivadas con soja: la superficie total casi se triplicó entre 1993 y 1999 (véase la figura siguiente). En esta primera etapa del auge de la soja en Bolivia—que tuvo lugar en sus tierras bajas (las llanuras orientales), especialmente en el departamento de Santa Cruz—se reforzó la estructura agraria polarizada heredada de décadas anteriores, con una minoría de poderosos empresarios capitalistas por un lado y una mayoría de campesinos por el otro.

Esta estructura polarizada fue el resultado de lo que Ben McKay y Gonzalo Colque denominaron un “desarrollo agrícola planificado de doble vía”, en el que a partir de la década de 1950 “a los colonos andinos se les asignaron entre 20 y 50 hectáreas para producir cultivos tradicionales destinados al abastecimiento alimentario nacional, mientras que a los empresarios capitalistas y a las élites locales se les asignaron entre 500 y 50 mil hectáreas para producir cultivos destinados a la exportación”. Con el paso del tiempo, este modelo otorgó una posición dominante a la agricultura capitalista industrial, que amplió gradualmente su cuota en la producción agrícola boliviana del 18 al 60 por ciento entre 1963 y 2002, lo que impulsó la concentración de la propiedad de la tierra. Según una estimación de 2010, unos 500 grandes productores con propiedades de más de mil hectáreas controlaban el 56 por ciento de las tierras dedicadas al cultivo de soja, mientras que 13 500 pequeños y medianos productores controlaban el resto. Así, más de la mitad de la tierra era propiedad de solo el 3 por ciento de los productores. Concretamente en Santa Cruz, la concentración era aún mayor: en 2011, el 71 por ciento de la superficie dedicada al cultivo de soja estaba controlada por el 2 por ciento de los agricultores (de nuevo, aquellos con propiedades de mil hectáreas o más). Para efectos comparativos, se pude considerar que en Brasil—el principal productor mundial de soja—las explotaciones de más de mil hectáreas representaban en 2017 el 5 por ciento del total de explotaciones dedicadas al cultivo de soja y concentraban casi el 60 por ciento de la superficie.

Con el ascenso de Evo Morales a la presidencia de Bolivia en 2006, esta estructura agraria pasó a ocupar un primer plano. Al fin y al cabo el partido de Morales, el Movimiento al Socialismo (MAS), había surgido de un ciclo de protestas lideradas por una alianza de movimientos sociales en la que los campesinos desempeñaban un papel central. El Pacto de Unidad, forjado en 2005 entre grupos campesinos e indígenas, constituyó la columna vertebral del apoyo al MAS. Los tres primeros años del gobierno de Morales estuvieron marcados por una encarnizada lucha entre estos movimientos sociales y los grandes terratenientes del este del país, en torno a la aplicación de la reforma agraria—tras la aprobación en 2006 de una nueva ley al respecto—y la redacción de una nueva Constitución. Los estudios disponibles sobre este período sugieren que sus principales logros en materia de política agraria fueron la agilización de los procedimientos de regularización de la tierra y el reconocimiento formal de vastas áreas como tierras comunales de las comunidades indígenas—que suman más de 7,5 millones de hectáreas. Mientras tanto, la oposición de élite se organizó como un movimiento secesionista, dedicándose a la “desestabilización extraparlamentaria”, ocupando organismos gubernamentales, bloqueando aeropuertos y preparando un golpe de Estado. Esta fase aguda de la lucha concluyó con la derrota de la oposición, a medida que Morales acumulaba victorias electorales (en el referéndum revocatorio de 2008 y en las elecciones generales de 2009) y la derecha perdía apoyo al recurrir a la violencia—sobre todo tras el asesinato de decenas de campesinos y estudiantes simpatizantes en el Porvenir.

La intensidad del conflicto político no se vio acompañada de cambios en la estructura agraria del país. McKay argumentó que la reforma agraria en este período “se entiende mejor como una reforma de la tenencia que como una reforma agraria redistributiva”. Es decir, una regularización de los títulos de propiedad más que una expropiación de los latifundios. Del mismo modo, Jeffery Webber escribió que: “se produjo un aumento espectacular en la eficiencia del registro y la titulación, pero… la desigualdad en la estructura de clases rural de Bolivia permaneció en gran medida intacta”. Quizás esto se debió, en parte, al hecho de que la lógica de la reforma agraria—garantizar que las propiedades rurales cumplieran una “función económica y social”—apuntaba a una realidad agraria que se había transformado profundamente. Hasta la década de 1980, habría sido más fácil encontrar grandes explotaciones que eran en su mayoría improductivas, utilizadas como base del poder político y como reserva de riqueza. Tras el auge de la soja y la intensificación agrícola que este supuso, la expropiación de tierras requeriría un concepto más amplio de “función económica y social”.

¿Capitalismo andino-amazónico?

Aunque la reforma agraria no llegó a redistribuir la tierra, el gobierno sí adoptó otras políticas centradas en el apoyo a los pequeños agricultores. Probablemente una de las principales fue la creación en 2007 de la EMAPA (Empresa de Apoyo a la Producción Alimentaria). Al garantizar a los pequeños productores el acceso al capital, la tecnología y una demanda a un precio justo, la EMAPA tenía como objetivo “modificar las estructuras económicas de las tierras bajas y reducir el poder de la agroindustria, lo que a su vez transformaría el poder político dentro del Estado”, según Diana Córdoba y Kees Jansen. La empresa estatal estimuló la organización de estos agricultores en asociaciones colectivas que contaban con entre 15 y 270 miembros y ofreció a estas asociaciones una prima sobre el precio de mercado por sus productos, así como crédito subvencionado y asistencia técnica.

El enfoque se centró explícitamente en la subordinación de los pequeños agricultores que caracteriza a las tierras bajas dominadas por la soja. No obstante, dos factores limitaron su impacto. En primer lugar, su escala era restringida, ya que el gasto total de la EMAPA representaba una pequeña fracción del gasto público, manteniéndose en general por debajo del 2 por ciento de la financiación total destinada a las empresas públicas, lo que limitaba su capacidad operativa. Por ejemplo, en 2011, “la EMAPA-Santa Cruz contaba únicamente con nueve extensionistas que prestaban asistencia técnica, cubriendo una media de 11 mil hectáreas, mientras que la recomendación es que un extensionista cubra 3 mil hectáreas”. En segundo lugar, la empresa decidió garantizar el acceso a la tecnología actuando como intermediaria entre los pequeños agricultores y las grandes corporaciones agroquímicas. De este modo, su objetivo era fortalecer a los pequeños productores dentro del modelo dominante de modernización agrícola, en lugar de abordar la estructura agraria polarizada mediante la creación de una alternativa a la agricultura industrial convencional. Según la evaluación de Córdoba y Jansen, esta estrategia acabó por profundizar los “lazos de dependencia” y reforzar la subordinación de los pequeños agricultores: “La falta de una propuesta alternativa al modelo dominante de modernización agrícola, junto con un asesoramiento técnico inadecuado, insumos de baja calidad y paquetes agrícolas caros y excesivamente simplificados, debilita la posición de los pequeños productores frente a otros actores de la cadena agroalimentaria”.

En 2006, Álvaro García Linera, vicepresidente de Morales, argumentó que el objetivo del gobierno era construir un capitalismo andino-amazónico, como etapa de transición en el camino hacia el socialismo. Esto requería, en sus propias palabras, “construir un Estado fuerte” que pudiera canalizar el excedente de la economía industrial hacia las comunidades, “para impulsar auténticas formas andinas y amazónicas de autoorganización y de desarrollo del mercado”. En retrospectiva, teniendo en cuenta el sector agrario boliviano, es plausible argumentar que el gobierno no logró fomentar la autoorganización comunitaria, si con ello nos referimos al fortalecimiento de las asociaciones campesinas frente al gran capital agrícola. De hecho, supervisó un mayor avance de la agricultura industrial, la profundización de la concentración empresarial en la cadena de suministro de la soja y un agravamiento de la subordinación de los pequeños agricultores. En lugar de preparar al país para una transformación radical, el MAS parece haber construido un “Estado compensatorio”—por utilizar la expresión de Eduardo Gudynas—, que combina la lucha contra la pobreza con una nueva estrategia de desarrollo extractivista. Un enfoque condenado a ser efímero, ya que se basaba en el auge de las materias primas.

Acercamiento

Tras la primera reelección de Morales, en 2009, la política agraria del gobierno experimentó un giro. McKay se refirió a ello como una transición de una revolución agraria a una revolución productiva, de un esfuerzo por construir la legitimidad popular del Estado a la priorización de forjar una alianza entre el Estado y el capital. Del mismo modo, Webber interpretó el giro como una transición de un período de confrontación insurgente a uno de alianza entre el sector agrícola, el capital y el Estado. Las élites agrícolas moderaron su postura de confrontación tras sus derrotas en 2008 y 2009, y allanaron el camino para un acercamiento con el MAS. El gobierno, a su vez, se sintió especialmente obligado a entrar en lo que Córdoba y Jansen denominaron una “nueva alianza productiva” tras el “gasolinazo” de 2010, cuando la reducción de los subsidios al combustible provocó escasez de alimentos e inflación alimentaria. La EMAPA intentó hacer frente a la crisis, pero acabó viéndose arrastrada a la controversia, ya que los simpatizantes urbanos del MAS exigieron su cierre. El gobierno decidió entonces recurrir al capital agroindustrial para superar la crisis, abandonando “su postura de confrontación” y prometiendo “apoyo financiero y seguridad jurídica para sus tierras”—una estrategia dudosa, ya que la agricultura de exportación no garantiza la seguridad alimentaria nacional. De hecho, las importaciones de alimentos aumentaron alrededor de un 62 por ciento entre 2010 y 2014.

Al año siguiente, dos acontecimientos consolidaron la prioridad que el gobierno otorgaba a sus antiguos adversarios frente a sus simpatizantes campesinos e indígenas. En primer lugar, una nueva ley sobre política agrícola, redactada inicialmente por miembros del Pacto de Unidad, fue modificada de forma significativa tras la presión de las élites de Santa Cruz, de modo que la versión aprobada favorecía la expansión agroindustrial. Las políticas agrícolas avanzaron aún más en esa dirección en 2016, con la Agenda Patriótica 2025, que prometía al capital agrícola “más inversión pública en infraestructuras de producción y transporte, así como garantías de insumos energéticos subvencionados y estabilidad del tipo de cambio”.  En segundo lugar, en 2011, el gobierno hizo caso omiso de la oposición de sus propios simpatizantes a la construcción de una autopista que atravesaba un territorio indígena (TIPNIS). Tras un encarnizado conflicto, el proyecto siguió adelante y dos de los cinco movimientos sociales que habían formado el Pacto de Unidad rompieron con él.

Durante todo este tiempo, la concentración empresarial de la cadena de suministro de la soja continuó su avance implacable, en consonancia con transformaciones similares en los demás países sudamericanos productores de soja. ADM y Cargill, por ejemplo, dos de los cuatro principales comerciantes de cereales del mundo, comenzaron a operar en Bolivia en 1998 y, en 2012, controlaban casi una cuarta parte de todas las exportaciones de soja (incluidas las semillas de soja y sus derivados). Con la autorización de las semillas modificadas genéticamente en 2005, aumentó su capacidad para subordinar a los pequeños agricultores. ADM, por ejemplo, les concedió préstamos para financiar la compra de insumos agrícolas (semillas, pesticidas, fertilizantes, generalmente procedentes de un puñado de multinacionales) y gasóleo. A cambio, estos pequeños agricultores cedieron el control de sus prácticas productivas y se arriesgaron a perder sus tierras. Tal y como señalan Córdoba y Jansen: “Los contratos estipulaban que ADM se haría con la posesión de la tierra si la producción no se llevaba a cabo adecuadamente, y que la empresa fijaría el precio y el estándar de los frijoles cosechados (lo que solía dar lugar a importantes descuentos debido a la humedad o a las impurezas)”.

En este contexto, muchos pequeños agricultores se vieron obligados a aceptar el sistema de “partida”, es decir, a arrendar sus tierras para que las cultivaran los grandes agrocapitalistas. Con el aumento de los costes de producción, impuesto por el control corporativo de la cadena de suministro, varios campesinos ya no podían permitirse llevar a cabo la producción por sí mismos. Dado el tamaño de sus parcelas y el escaso valor de las rentas que percibían por la tierra, acabaron convirtiéndose tanto en “rentistas” pequeño burgueses como en semiproletarios, realizando trabajo asalariado para llegar a fin de mes. Según McKay y Colque, en algunos municipios de la zona de expansión de las tierras bajas, la mayoría de los pequeños agricultores optaron por la “partida”.

Un triunfo vacío

En Argentina y Brasil el auge de la soja dio lugar a bloques políticos unificados en oposición a los gobiernos de la marea rosa, que reunían a agricultores relativamente subordinados, élites agrícolas y grupos dedicados a actividades de servicios y manufactura relacionadas con la agricultura industrial. Dichos bloques constituyeron una base clave para el giro político hacia la derecha. Los movimientos que cuestionaban el modelo dominante de agricultura capitalista quedaron marginados, con su influencia reducida a zonas al margen de la avalancha de la soja y recibiendo del gobierno una fracción del apoyo que éste otorgaba a la cadena de suministro corporativa.

En Bolivia, por el contrario, el conflicto agrario entre campesinos y grandes capitalistas agrarios conservó su centralidad política, tal vez como legado de las amargas disputas de los primeros años del gobierno del MAS y también debido a su conexión con fracturas raciales más profundas de la sociedad, que enfrentaban a los grupos indígenas de los Andes y a los mestizos de las tierras bajas. De hecho, desde la década de 1990, los inmigrantes brasileños representan una fracción destacada de los capitalistas agrarios, pero a ojos de la antigua élite de Santa Cruz “son los campesinos andinos los que son los ‘inmigrantes’, y no los productores brasileños de soja”. Al apoyar de hecho el avance de la agricultura industrial, dividir los movimientos campesinos e indígenas y dar por sentado el apoyo de las clases populares, el MAS cavó su propia tumba. Su triunfo inicial sobre las élites agrícolas resultó ser vacío, ya que no se aprovechó para superar la polarización agraria.

La principal lección de esta experiencia es probablemente que, para hacer frente a la soja corporativa, se requiere una estrategia de transición que empodere a los pequeños agricultores para que adopten prácticas agroecológicas capaces de garantizar alimentos asequibles para el mercado interno. De este modo, el Estado puede contar con una base de poder alternativa para desafiar a la agricultura capitalista, reduciendo la influencia de esta última sobre la disponibilidad y los precios de los alimentos. A pesar de los conflictos iniciales de Morales con las élites de Santa Cruz, su gobierno apoyó a los pequeños agricultores para que se integraran en la cadena empresarial, al tiempo que despolitizó y desmovilizó a los movimientos campesinos. Así, a principios de la década de 2010, había saboteado las condiciones de las que quizá había dispuesto anteriormente para transformar el campo boliviano.

La desarticulación de la oposición permitió al MAS mantener la supremacía electoral durante más tiempo que sus homólogos de la marea rosa. Pero, con el tiempo, los efectos del fin del auge de las materias primas debilitaron al Estado Compensatorio, reduciendo el apoyo popular a Morales y envalentonando a la oposición. Esta última sabía que ya no podía contar con sus bases de apoyo originales en los movimientos campesinos e indígenas, alienados por las prioridades agrarias del MAS. En un momento crítico, en la segunda mitad de la década de 2010, cuando Morales intentó modificar la Constitución para permitir una reelección adicional, perdió el apoyo de la Confederación de Trabajadores del Campo, uno de los movimientos sociales clave que permanecía en el Pacto de Unidad. De todos modos, siguió adelante con su intento de reelección y, debilitado políticamente, sufrió un golpe de Estado organizado por la derecha.

Aunque el MAS logró volver al poder para un mandato más, bajo el liderazgo de Luis Arce, sus fracturas internas ya no pudieron contenerse, hasta tal punto que en las últimas elecciones generales la izquierda ni siquiera llegó a la segunda vuelta. Mientras tanto, el conflicto agrario sigue en primer plano, y el actual gobierno se ha enfrentado a protestas masivas al intentar introducir una ley que subordinaría aún más a los pequeños agricultores. Queda por ver si esta renovada resistencia campesina será capaz de recrear las condiciones para un proyecto político nacional que pueda ir más allá del dominio de la soja, tóxico tanto desde el punto de vista político como ecológico.