Regime alimentar falido 

Ao redor do mundo, governos têm buscado, às pressas, maneiras de enfrentar a inflação de alimentos, diante da indignação justificada de populações que veem a conta do mercado subir muito mais rápido do que a renda. Em maio, o governo britânico sugeriu a adoção de tetos de preços voluntários para alimentos essenciais. Executivos do setor supermercadista responderam com a habitual boa vontade: um descreveu a proposta como “completamente insana”; outro a classificou como uma intervenção “desnecessária, indesejada e injustificada” no mercado.

Em toda a Europa, à medida que a inflação de alimentos ganhou força desde a pandemia, iniciativas semelhantes se multiplicaram (para um panorama recente, ver o artigo de Carolina Alves no Project Syndicate). Alguns países, como França e Grécia, apostaram na colaboração voluntária dos varejistas. Outros foram além, impondo tetos de preços específicos (Hungria) ou condicionando isenções tributárias à redução de preços (Espanha). Do outro lado do Atlântico, a alta dos alimentos também levou governos a agir: no México, o governo negociou com supermercados a criação de uma cesta básica com preços fixados; no Brasil, a administração de Lula optou por uma medida menos eficaz, manipulando as alíquotas de impostos sobre alguns produtos específicos (evitando uma ação mais ousada depois que vigilantes neoliberais espalharam o pânico de que controles estratégicos de preços provocariam escassez). E, em Nova York, Zohran Mamdani começa a cumprir sua promessa de campanha de criar supermercados públicos.

O debate sobre formas alternativas de garantir o acesso à alimentação é bem-vindo. Embora economistas convencionais insistam em afirmar que bancos centrais comprometidos com metas de inflação têm a situação sob controle, a realidade da crise de acessibilidade vem levando cada vez mais políticos a romper com a ortodoxia neoliberal. Há razões históricas para essa preocupação. A Primavera Árabe, na década de 2010, foi impulsionada, ao menos em parte, pela inflação dos alimentos, e houve inúmeros outros episódios em que a alta dos preços da comida, percebida como uma afronta à economia moral da multidão, desencadeou revoltas populares.

Essa genealogia, contudo, pode acabar obscurecendo a singularidade do atual regime alimentar global, responsável por determinar tanto a variedade de produtos disponíveis nas prateleiras dos supermercados quanto seus preços. Embora picos de inflação dos alimentos não sejam novidade, eles se tornaram, sem dúvida, mais comuns e mais pronunciados, à medida que esse regime alimentar específico se revelou incapaz de cumprir a tarefa de alimentar o mundo—especialmente no contexto de choques induzidos pelo clima. Nos próximos meses, a combinação entre a interrupção do fornecimento de petróleo e fertilizantes, em razão do fechamento do Estreito de Ormuz, e um “super” El Niño deverá pressionar ainda mais os preços dos alimentos. A reconstrução de capacidade estatal para enfrentar choques dessa natureza—por meio de estoques reguladores, redes públicas de abastecimento ou políticas tributárias—está em andamento, acompanhada de um engajamento crítico intensificado com a dinâmica do próprio regime alimentar. A questão é saber se medidas emergenciais serão capazes de criar as condições necessárias à transformação dos processos de produção e distribuição global de alimentos ou se servirão apenas para apagar o incêndio da vez. Um panorama das origens históricas do regime alimentar global ajuda a dimensionar a magnitude desse desafio e as condições necessárias para superá-lo.

Uma avalanche de grãos 

Desde 1989, o conceito de regime alimentar tornou-se a principal referência para as pesquisas sobre a reorganização capitalista da produção mundial de alimentos. Naquele ano, Harriet Friedmann e Philip McMichael publicaram um artigo seminal que, dialogando tanto com a escola francesa da regulação quanto com a teoria do sistema-mundo, buscava vincular “as relações internacionais de produção e consumo de alimentos às formas de acumulação que distinguem, em linhas gerais, os diferentes períodos da transformação capitalista desde 1870”. A noção de regime alimentar inspirava-se, assim, no conceito regulacionista de regime de acumulação. Friedmann e McMichael identificaram dois regimes alimentares, cada um associado a uma potência hegemônica distinta. O primeiro, sob a hegemonia britânica, estendeu-se de 1870 a 1914; o segundo, sob a hegemonia dos Estados Unidos, consolidou-se após a Segunda Guerra Mundial. Pesquisas posteriores passaram a discutir se estaríamos vivendo hoje sob um terceiro regime, tema ao qual retornaremos mais adiante.

Se o primeiro regime alimentar foi estabelecido em 1870, suas origens políticas e intelectuais remontam a cerca de meio século antes, a um dos debates fundacionais da economia política. Enquanto David Ricardo e Thomas Malthus discutiam, na década de 1810, a determinação da renda da terra e dos lucros, o debate britânico voltou-se para os preços dos alimentos. Os proprietários de terra temiam que o fim das Guerras Napoleônicas provocasse uma queda nos preços dos grãos e comprimisse suas rendas. Essa ansiedade esteve por trás da disputa em torno das chamadas Corn Laws, que acabou se tornando uma das lutas políticas mais marcantes da época, opondo os proprietários de terras à emergente burguesia industrial.

Em uma série de ensaios publicados a partir de 1815, os dois economistas apresentaram posições opostas sobre essa controvérsia e, ao mesmo tempo, refinaram seus respectivos arcabouços teóricos. Malthus alinhou-se aos proprietários de terra, defendendo restrições à importação de grãos estrangeiros, enquanto Ricardo sustentava a abertura ao livre-comércio. “O interesse do proprietário de terras está sempre em oposição ao interesse de todas as demais classes da comunidade”, afirmava. (O ensaio de Ricardo não apenas lançou as bases de sua principal obra, publicada alguns anos depois, como também apresentou sua hipótese sobre a tendência de longo prazo à queda da taxa de lucro, posteriormente criticamente apropriada por Marx e transformada em um dos grandes debates do marxismo.) Num primeiro momento, os proprietários de terra prevaleceram e conseguiram impor restrições às importações. Na década de 1840, porém, quando a correlação de forças políticas se voltou contra eles, as Corn Laws foram revogadas.

A eliminação das restrições às importações deu origem ao que Harriet Friedmann chamou de “o primeiro mercado de um bem essencial à vida regulado por preços”: um mercado internacional, ou seja, com preços mundiais para os alimentos. A consolidação desse mercado exigiu a construção da infraestrutura necessária para transportar grãos por longas distâncias, processo que se desenrolou ao longo das décadas seguintes. Entre 1840 e 1880, a área cultivada no mundo cresceu 50%, sendo metade dessa expansão concentrada na América do Norte e na Austrália. Nas três décadas seguintes, o comércio internacional de produtos primários triplicou. Apenas as exportações de trigo dos Estados Unidos para a Europa cresceram quarenta vezes na segunda metade do século XIX. Pela primeira vez na história, a subsistência básica da população europeia passou a depender do comércio de longa distância, em especial da importação de grãos das “colônias de povoamento”: Estados Unidos, Canadá, Argentina, Austrália e Nova Zelândia. Nas palavras de Karl Polanyi, “Assim que os grandes investimentos na construção de navios a vapor e ferrovias amadureceram . . . uma avalanche de grãos abateu-se sobre a combalida Europa.”

Esse primeiro regime alimentar foi um produto inequívoco da incessante busca do capital por lucros, aproveitando as oportunidades criadas por um número crescente de trabalhadores assalariados urbanos na Europa que precisavam ser alimentados. Os lucros extraídos da exploração dos trabalhadores industriais, dos investimentos em ferrovias ao redor do mundo e da compra e venda de grãos tinham como premissa esse novo padrão de produção e consumo de alimentos. O PIB per capita não é uma métrica particularmente confiável para esse período, mas os dados ainda assim são reveladores. Segundo o Maddison Project, em 1910, o Reino Unido e as cinco colônias de povoamento que o abasteciam com grãos figuravam entre os oito países de maior PIB per capita do mundo. Os outros dois eram a Suíça e a Bélgica.

Com o segundo regime alimentar, na segunda metade do século XX, a dependência das importações de alimentos foi globalizada. O aprofundamento da mecanização e da utilização de produtos químicos na agricultura industrial dos EUA, com base em tendências já observáveis no primeiro regime, criou a necessidade de encontrar mercados para a superprodução de grãos do país. A política externa de “ajuda alimentar” adotada nesse contexto perturbou a produção doméstica de alimentos na periferia global e estendeu a dependência das importações da Europa para a maior parte do mundo, situação que se agravou ainda mais nas últimas décadas. “Os países menos desenvolvidos, em conjunto”, escreveu Jennifer Clapp em 2020, “eram exportadores líquidos de produtos agrícolas na década de 1960, mas agora são importadores líquidos”.

Em uma contratendência parcial, a Revolução Verde, “que levou todo o pacote de sementes, agroquímicos, fertilizantes e maquinário ao mundo em desenvolvimento ao longo das décadas de 1950 a 1980”, aumentou a produção em alguns países. Sua consequência última, porém, foi incorporá-los a um sistema alimentar global dominado por corporações estrangeiras, deslocando agricultores por meio da concentração fundiária e, ao mesmo tempo, produzindo as megafavelas que se tornaram o símbolo dos limites do “desenvolvimento” periférico. Por fim, outra característica do segundo regime alimentar foi vincular a agricultura industrial ao capital industrial ao redirecionar sua produção cada vez menos aos consumidores finais e cada vez mais às empresas de processamento de alimentos, tendência que também se fortaleceu nas últimas décadas.

Sistema alimentar falido

Nos anos 2000, Friedmann e McMichael divergiram quanto à caracterização de um possível terceiro regime alimentar, dando origem a um intenso debate na área. Um dos principais pontos de discordância dizia respeito ao papel relativo das empresas e dos Estados após a ascensão do neoliberalismo. Na interpretação de McMichael, esse terceiro regime—que ele denominou de “corporativo”—seria marcado pela subordinação dos Estados ao capital global, submetendo-os às “regras” impostas pela ideologia do mercado. De fato, as gigantes do agronegócio, cuja ascensão começou no segundo regime alimentar, passaram a exercer enorme poder sobre os sistemas alimentares nas últimas décadas. Talvez, porém, a principal novidade desse período não tenha sido o enfraquecimento do Estado, mas uma reorientação deliberada de sua atuação em favor do grande capital agroalimentar. Em comparação com outros setores da economia, a produção de alimentos sempre esteve mais fortemente condicionada por regulações e políticas públicas. Com o avanço do neoliberalismo, essas regulações e políticas passaram, cada vez mais, a atender aos interesses do agronegócio, em vez de limitá-los.

Além disso, por trás das transições entre os diferentes regimes alimentares globais, é possível identificar tendências de longo prazo: a integração crescente da produção de alimentos em escala mundial, a mercantilização do acesso à alimentação e a contínua concentração empresarial em todos os elos da cadeia alimentar, processos cujas origens remontam ao início do século XIX. Nas palavras de Clapp, “os sucessivos regimes alimentares são, em parte, um produto dos processos de concentração desse sistema alimentar industrial global e, ao mesmo tempo, se sobrepõem a eles”. O regime alimentar contemporâneo representa o ponto culminante dessas tendências, levando a um grau sem precedentes de concentração, rigidez e vulnerabilidade acumulado ao longo de mais de dois séculos.

Basta observar a dieta média mundial. Arroz e trigo, sozinhos, respondem por mais de um terço das calorias consumidas diariamente. Se acrescentarmos milho, soja e produtos de origem animal, essa participação chega a cerca de 60%. Paralelamente à crescente dependência global de importações de alimentos, muitos países do Sul global—e também alguns europeus—importam mais de 10% de todo o grão que consomem. Nos exemplos mais vulneráveis, essa dependência supera metade do consumo nacional e, em alguns casos, chega a três quartos. E a oferta desses grãos está concentrada em um número muito reduzido de países.

Nas últimas três décadas, cerca de 57% de todo o trigo (e da mistura de trigo com centeio) comercializado internacionalmente foi exportado por apenas cinco países: Rússia, Ucrânia, Estados Unidos, Canadá e Austrália. No caso do arroz, a concentração é ainda maior: Índia, Tailândia, Paquistão, Vietnã e Estados Unidos responderam por 72% das exportações mundiais. Já na soja, a dependência é extrema: Brasil, Argentina, Paraguai, Estados Unidos e Canadá concentraram 95% de todo o comércio internacional. E nem mesmo esses “celeiros do mundo” estão livres de relações de dependência alimentar. No Brasil, por exemplo, a expansão acelerada da área plantada com soja nas últimas duas décadas reduziu o espaço dedicado ao cultivo de alimentos básicos da dieta nacional, como arroz e feijão. Até mesmo uma emergente superpotência agrícola não escapou à inflação dos alimentos.

A produção e a distribuição dessa dieta monótona, baseada em um pequeno conjunto de culturas e proveniente de um punhado de países, são controladas por um número igualmente reduzido de gigantes corporações. Embora, em muitos casos, a produção agrícola e a pecuária sejam delegadas a uma multidão de pequenos e médios produtores, sua autonomia foi drasticamente reduzida pelo caráter oligopolista e oligopsônico dos demais elos da cadeia de abastecimento. Onde quer que estejam, esses produtores compram sementes, fertilizantes, pesticidas, tratores e máquinas agrícolas de um punhado de empresas—o oligopólio—e vendem sua produção a um número igualmente reduzido de grandes comercializadoras—o oligopsônio. Essas comercializadoras, por sua vez, abastecem um pequeno grupo de gigantes da indústria de alimentos, que mascaram essa concentração ao encher as prateleiras dos supermercados com uma aparente diversidade de produtos ultraprocessados, pouco variados entre si e produzidos pelas mesmas empresas.

Os dados compilados por Jennifer Clapp e outros pesquisadores mostram que não se trata de um exagero. Em 2015, estimava-se que apenas quatro corporações controlavam cerca de três quartos do mercado de sementes de soja, 85% do mercado de sementes de milho e mais de 90% do mercado de sementes de algodão. E isso antes de uma nova onda de concentração na indústria de sementes e pesticidas, marcada pelas fusões entre Bayer e Monsanto e entre Dow Chemical e DuPont, além da aquisição da Syngenta pela ChemChina. Apenas duas empresas controlam 95% do mercado mundial de matrizes para a avicultura, enquanto seis corporações respondem por 60% do comércio e processamento de cacau. O comércio internacional de grãos continua amplamente dominado pelas empresas conhecidas como ABCD—ADM, Bunge, Cargill e Louis Dreyfus—que, somadas à chinesa COFCO, concentram cerca de 90% desse mercado. Esses são apenas alguns exemplos de uma lista muito mais extensa, que inclui os mercados de agroquímicos, máquinas agrícolas, comércio de bananas e refrigerantes. Como Clapp e seus coautores argumentam, essas empresas

desempenham um papel importante na determinação dos alimentos aos quais as pessoas têm acesso e podem pagar, da remuneração que os produtores recebem ao vender suas safras para as cadeias de abastecimento alimentar, dos métodos de produção agrícola empregados, das condições de trabalho dos trabalhadores do sistema alimentar e das oportunidades para que os atores do sistema alimentar participem das políticas e da governança.

Tem-se discutido se a crescente centralidade da China e do Brasil no regime alimentar global, acompanhada da ascensão de empresas desses países—como COFCO e JBS—, poderia desafiar esse padrão de concentração. Até o momento, porém, isso não ocorreu. A entrada da COFCO, por exemplo, apenas transformou um oligopsônio de quatro empresas em um oligopsônio de cinco, sem alterar de forma significativa as práticas do setor nem as relações de poder que estruturam as cadeias agroalimentares.

A sobreposição dessas concentrações—poucas culturas produzidas em poucos países e distribuídas por cadeias dominadas por poucas empresas—resulta em um sistema alimentar especialmente vulnerável a choques. E esses choques tornaram-se cada vez mais frequentes. Recentemente, o aumento das tensões geopolíticas afetou o sistema alimentar ao interromper importantes polos de produção, como a Ucrânia, e rotas estratégicas de transporte, como o Mar Negro e o Estreito de Ormuz. Ao mesmo tempo, as mudanças climáticas ampliam o risco de secas simultâneas em diferentes regiões produtoras, agravando ainda mais as ameaças à segurança alimentar global. Um estudo publicado em 2020 estimou que a probabilidade de uma quebra simultânea de safras em múltiplos grandes celeiros agrícolas, ao menos uma vez por década, aumentará de 10% para 34% até 2050. 

Segundo o Índice de Preços dos Alimentos da FAO (Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura), após um forte episódio de inflação de alimentos no início dos anos 1970, os preços permaneceram relativamente estáveis durante as três décadas seguintes. Desde meados dos anos 2000, porém, o mundo atravessou duas grandes crises de preços de alimentos: a primeira coincidiu com a crise financeira global de 2008; a segunda teve início durante a pandemia de Covid-19. A queda observada após a crise do fim dos anos 2000 foi modesta, mantendo os preços em um patamar significativamente superior ao da tendência anterior. E a combinação da crise dos fertilizantes com o “super” El Niño tende a prolongar os efeitos da escalada de preços iniciada durante a pandemia. Como seria de esperar, estudos vêm demonstrando repetidamente que os efeitos desses episódios recaem de forma muito mais severa sobre os países mais pobres do Sul global. Quando a escassez se instala, as economias mais ricas mobilizam seu poder de compra para assegurar o próprio abastecimento, enquanto o restante do mundo disputa as migalhas.

O sistema alimentar global não apenas falha em garantir um abastecimento estável de alimentos a preços acessíveis, mas também nutre muitas das tendências estruturais que o impedem de fazê-lo. Por meio de seus impactos ecológicos, acaba cavando a própria cova, tanto em escala local quanto global. Os leitores desta coluna já conhecem a ameaça que o complexo soja-carne representa à Amazônia, um bioma crucial para a estabilidade climática do planeta e um dos principais pilares do atual regime alimentar. O desmatamento impulsionado pela expansão da pecuária e da soja altera os regimes de chuva dos quais essas próprias atividades dependem. Na Indonésia, as florestas tropicais vêm sendo devastadas pela expansão das plantações de dendê voltadas ao abastecimento da indústria de alimentos processados.

De forma mais ampla, como observam Martín Arboleda e seus coautores, o sistema agroalimentar globalizado constitui “o principal vetor da perda de biodiversidade, da exaustão dos recursos hídricos e da degradação dos solos em escala planetária”. Estimativas sugerem que, quando se consideram as mudanças no uso da terra, o transporte, as embalagens, o varejo e o desperdício, o sistema alimentar responde por algo entre um quinto e um terço de todas as emissões globais de gases de efeito estufa. Ao contribuir para o aquecimento global, esse sistema alimentar baseado em combustíveis fósseis—“fossil food”—ajuda a produzir os eventos climáticos extremos que acabam interrompendo o funcionamento das próprias cadeias de produção e abastecimento.

O futuro da comida

Ao longo de sua consolidação, o atual sistema alimentar global encontrou resistência constante, sobretudo por parte dos movimentos camponeses que se levantaram contra a expropriação de terras, os deslocamentos forçados, a expansão das monoculturas e a destruição de modos de vida e tradições culturais. Esses movimentos conquistaram vitórias importantes e influenciaram políticas públicas e instituições, mas não conseguiram impedir que as grandes corporações agroalimentares consolidassem sua posição dominante. Na última década, porém, as patologias desse regime alimentar—entre elas a inflação de alimentos—somaram-se ao aprofundamento das crises social, econômica e ecológica, desencadeando sucessivas revoltas contra o status quo.

Ainda assim, os interesses dominantes do agronegócio permaneceram, em grande medida, imunes à contestação política. Mais do que isso, os movimentos de extrema direita que ganharam força nesse período conseguiram mobilizar agricultores—nas Américas e na Europa—contra as políticas ambientais, e não contra as corporações que os subordinam. Em alguns países, esses setores sociais foram decisivos para fortalecer partidos reacionários, bloqueando, ao menos por enquanto, alternativas democráticas e inclusivas ao atual sistema.

A questão, portanto, é saber se as medidas emergenciais voltadas ao enfrentamento da inflação dos alimentos podem romper esse círculo vicioso e reabrir a possibilidade de transformar a forma como produzimos e distribuímos alimentos. Há, sem dúvida, espaço para reduzir os efeitos mais nocivos do sistema atual por meio de políticas que elevem os padrões regulatórios, diminuam a concentração ao longo da cadeia agroalimentar e moderem a volatilidade dos preços, como os estoques reguladores defendidos por Isabella Weber e outros autores. A importância dessas medidas não deve ser subestimada em um mundo no qual quase um décimo da população enfrenta a fome, enquanto mais de um quarto vive em situação de insegurança alimentar moderada ou grave.

No entanto, é pouco provável que qualquer sistema alimentar baseado na mercantilização dos alimentos e na busca incessante por lucros consiga reverter a tendência à crescente concentração e centralização do capital, para usar a expressão de Marx. A história dos últimos dois séculos sugere que essa dinâmica de concentração produz, de forma recorrente, degradação ambiental e insegurança alimentar, ainda que alguns de seus outros efeitos negativos, como o aumento da desigualdade, possam ser atenuados. Essa é, provavelmente, a principal lição da literatura sobre a história do sistema alimentar global.

Em seus primórdios, a transformação capitalista da produção e da distribuição de alimentos elevou significativamente a produtividade, permitindo sustentar uma parcela cada vez maior da população concentrada nas cidades. Mas esse desenvolvimento, orientado pela busca do lucro e não pelo objetivo de garantir uma alimentação saudável e suficiente para toda a sociedade, produziu um sistema alimentar marcado pela acumulação de vulnerabilidades: um sistema que degradou o meio ambiente, difundiu alimentos ultraprocessados e, ao final, fracassou em cumprir a promessa que lhe dava legitimidade.

Uma alternativa desmercantilizada pode assumir diferentes formas. Uma possibilidade seria substituir a lógica homogeneizadora que marcou os últimos dois séculos por uma lógica da diversidade, baseada em práticas agroecológicas. Isso significaria aprofundar o legado das resistências camponesas, não para fazer a agricultura retroceder ao século XVIII, mas para ampliar as formas inovadoras pelas quais a agroecologia tem conseguido conciliar técnicas modernas e conservação ambiental, renovando uma multiplicidade de tradições alimentares, agrícolas e culturais. Nas palavras de Kai Heron, esse caminho significaria “libertar os produtores do mundo para escolher entre um conjunto mais rico e diverso de tecnologias e relações socioecológicas do que aquele oferecido pela industrialização capitalista”.

Há uma ampla convergência entre os pesquisadores que estudam o tema nessa direção. Ainda assim, parte da esquerda permanece cética. Matt Huber, por exemplo, argumenta que “a inclinação ecossocialista a um retorno à agricultura de pequena escala . . . implica fome, quando não inanição, para as megafavelas do mundo”. De modo semelhante, George Monbiot afirma que “é impossível alimentar o mundo com uma agroecologia de baixa produtividade”. Ambos depositam suas esperanças em alternativas tecnológicas, como a carne cultivada em laboratório, cujo desenvolvimento, segundo Huber, floresceria caso fosse desvinculado das relações sociais capitalistas. Essas críticas ecomodernistas são úteis porque direcionam o debate para questões centrais, como a forma de medir a produtividade em sistemas agrícolas diversificados e o papel da agricultura familiar no abastecimento alimentar. Há evidências, por exemplo, de que propriedades com menos de dois hectares, à margem do sistema alimentar global, são responsáveis por cerca de um terço da oferta mundial de alimentos.

De todo modo, reconhecer que o sistema atual está em crise é um pré-requisito indispensável para imaginar essas possíveis alternativas desmercantilizadas, compreender suas implicações políticas e ecológicas e identificar os obstáculos à sua concretização. Para isso, é essencial conhecer em profundidade o funcionamento do sistema alimentar contemporâneo, de modo a construir uma política capaz de transformá-lo—das lutas ecoterritoriais travadas nas principais regiões produtoras às disputas em torno do abastecimento e dos preços dos alimentos nos países importadores. O que está em jogo é muito mais do que a alimentação. A manutenção do status quo apenas aprofunda a insegurança alimentar e alimenta a regressão política. Superar esses impasses, por outro lado, pode também apontar um caminho para enfrentar as crises planetárias mais amplas.