Amazônia como campo de batalha?

Em novembro passado, a floresta amazônica sediou pela primeira vez uma cúpula da COP. Não por acaso, a preservação das florestas tropicais ocupou o centro da agenda, com todo tipo de discussão sobre esquemas multilaterais de financiamento e garantias para os povos indígenas. Os debates de alto nível, no entanto, negligenciaram muitas das políticas públicas e coalizões locais que são igualmente decisivas para o futuro do bioma. Para preencher essa lacuna, pensei que seria útil explorar a economia política das políticas ambientais no Brasil, país que abriga cerca de um terço das florestas tropicais remanescentes do mundo e quase 60% da Amazônia. É uma história em dois tempos: os mesmos métodos que permitiram uma redução substancial do desmatamento ao longo da década de 2000—o que levou o Brasil a fazer a maior contribuição individual para a redução global dos gases de efeito estufa—num segundo momento, contribuíram para a emergência de um movimento de extrema direita negacionista das mudanças climáticas que acabou colocando em risco os frágeis ganhos da etapa anterior. 

“Um campo de batalha disfarçado de selva” foi como o Guardian se referiu à floresta amazônica ao descrever a violência brutal que tirou a vida de Dom Phillips e Bruno Pereira, mortos por sua luta em defesa de comunidades indígenas contra atividades ilegais. Mas a Amazônia também é concebida como campo de batalha em outro sentido, por ser um território decisivo na luta contra o colapso climático. De fato, o combate ao crime organizado—do tráfico de drogas à grilagem de terras e à mineração ilegal—constitui uma das dimensões do esforço para impedir que a floresta atinja seu ponto de não retorno. A metáfora militar, no entanto, parece ter ido longe demais: o debate sobre política ambiental no Brasil é excessivamente voltado à necessidade de policiamento e “aplicação da lei”. De modo emblemático, a estratégia de redução do desmatamento adotada nos anos 2000 ficou conhecida como política de “comando e controle”. 

A abordagem de comando e controle foi indiscutivelmente bem-sucedida em reduzir o desmatamento. Ao mesmo tempo, suscitou uma reação adversa que não só reverteu muitos de seus resultados—especialmente durante a presidência de Jair Bolsonaro—, mas colocou em risco a própria sobrevivência da floresta. Em resposta, no terceiro mandato de Lula, defensores da antiga estratégia do PT tentam restabelecê-la por meio de uma interpretação das duas últimas décadas que se encaixa perfeitamente na ideia do “campo de batalha”: houve avanços na primeira década do novo século, perdas nos anos 2010 e, agora, inicia-se uma contraofensiva nos anos 2020, apresentada como capaz de conduzir a uma vitória definitiva.

A realidade, no entanto, costuma ser mais complexa do que as metáforas militares são capazes de capturar. Ainda que o conflito entre destruidores e defensores da floresta seja intenso, grande parte das 30 milhões de pessoas que vivem na Amazônia brasileira não podem ser facilmente encaixadas em uma das duas categorias. Ao alienar uma parte significativa da população local, a abordagem de comando e controle plantou as sementes da própria ruína: não apenas antagonizou as elites agrárias, mas também incitou reações entre um vasto eleitorado de pequenos e médios proprietários de terras. Nesse sentido, pode-se dizer que o modelo de política ambiental adotado foi parcialmente responsável pela ascensão política de uma extrema direita patrocinada pelo capital do agronegócio—que, nas últimas décadas, transbordou o âmbito dos interesses setoriais para se consolidar como um movimento político cada vez mais assertivo, voltado à disputa hegemônica no cenário nacional.

Para reconstituir esse percurso histórico, farei um breve balanço da ascensão e do declínio da estratégia de comando e controle e explicarei como ela acabou comprometendo o governo com uma lógica ambiental falha, conhecida como land-sparing (ou poupança de terras, na tradução mais recorrente em português), segundo a qual se pressupunha uma relação de soma zero entre conservação e ocupação humana. Ao se apegar à imagem da Amazônia como natureza intocada, essa orientação contribuiu para a guinada à direita do país e negligenciou modelos de conservação mais promissores.

Arena de disputa

Após décadas de comoção global, assassinatos dramáticos e planos desastrosos de “colonização” da floresta tropical pelo governo militar brasileiro, a Amazônia passou por uma mudança marcante durante os anos 2000. A literatura especializada descreve o período entre 2004 e 2012 de maneiras variadas: como o da “construção de instituições climáticas”, da “ascensão dos reformistas” ou, como mencionado acima, “da política de comando e controle”. Independentemente da adjetivação, a história geralmente começa com a ascensão de Lula à presidência em 2003 e, no ano seguinte, a introdução do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia (PPCDAm). O primeiro governo do PT, alinhado com os movimentos ambientalistas e indígenas, se engajou em um processo ativo de construção institucional, rompendo com a timidez característica das políticas ambientais da década anterior e, sobretudo, com o apoio deliberado do Estado ao desmatamento durante a ditadura militar.

A ofensiva de comando e controle não pode ser compreendida sem levar em conta o DETER, sistema público de monitoramento do desmatamento em tempo real lançado em 2004, baseado em imagens de satélite. Até então, os esforços de fiscalização eram prejudicados pela periodicidade anual dos dados. A disponibilidade de informações atualizadas garantiu ao Estado enorme eficácia na identificação dos responsáveis pelo desmatamento ilegal e sua posterior punição, que poderia incluir sanções, multas e apreensões de maquinário.

O desmatamento legal na Amazônia já havia sido restringido na virada do milênio, quando o governo aumentou o volume mínimo da “reserva legal”—a parcela de uma propriedade que não pode ser desmatada—de 50% para 80%. Embora essa regra tenha sido posteriormente enfraquecida por diversas exceções, a forte reação de proprietários rurais sugere que ela produziu efeitos concretos, ainda que por tempo limitado. Além disso, o governo criou uma série de unidades federais de conservação e demarcou diversas terras indígenas, o que resultou, entre 2004 e 2008, em um aumento de cerca de um quarto na área total sob proteção. Esses territórios ficaram conhecidos como “barreiras verdes” contra o desmatamento.

Confrontadas com esse novo ambiente regulatório e sob intensa pressão de grupos ambientalistas, gigantes do comércio de grãos—ADM, Bunge, Cargill e Louis Dreyfus—que dominavam a cadeia de suprimento da soja firmaram, em 2006, a chamada moratória da soja. A partir de então, a compra de grãos provenientes de terras desmatadas foi proibida. Tentativas semelhantes de autorregulação foram posteriormente adotadas na cadeia de suprimento da carne bovina. No mesmo período, ferramentas adicionais para alcançar metas ambientais também começaram a ser testadas. Em 2007, o governo passou a divulgar anualmente uma lista de municípios da Amazônia com tendências preocupantes de desmatamento, conferindo à União maior poder de intervenção sobre eles; e, em 2008, proibiu a concessão de crédito rural a proprietários que não estivessem em conformidade com a legislação ambiental. Os resultados foram impressionantes. Do auge ao declínio, entre 2004 e 2012, o desmatamento na Amazônia Legal—a porção brasileira da floresta tropical e partes do cerrado circundante—caiu de 27,8 para 4,6 mil km² por ano.

Rebote

Na passagem dos anos 2000 para os anos 2010, um ponto de inflexão começou a se delinear. Entre 2008 e 2012, o número de autos de infração e de apreensões de equipamentos caiu de forma contínua. O número de sanções também diminuiu entre 2008 e 2009, antes de voltar a crescer a partir de 2010. À primeira vista, poderia parecer que esses instrumentos se tornaram menos necessários à medida que o cumprimento das normas se difundia. Mas isso só seria verdade se as taxas de desmatamento tivessem se mantido baixas, e ocorreu justamente o contrário: a partir de 2013, o desmatamento voltou a crescer, desfazendo, até 2021, mais de um terço dos ganhos obtidos pelos governos do PT (ver figura abaixo). Parte desse movimento se explica pelo fato de o Congresso ter cedido à pressão do agronegócio e aprovado, em 2012, um novo Código Florestal que concedeu anistia a uma parcela significativa do desmatamento ilegal ocorrido no passado.

Esses foram apenas os primeiros sinais de uma reversão mais profunda. Com a destituição do PT da presidência em 2016—por meio de um impeachment aprovado com o apoio decisivo de setores do agronegócio—, deu-se início a um processo gradual de desmonte das instituições ambientais construídas no período anterior, movimento que atingiu seu ápice sob o governo de extrema direita de Jair Bolsonaro. Órgãos de fiscalização foram enfraquecidos, áreas protegidas tiveram sua extensão reduzida e defensores do desmatamento passaram a ocupar cargos estratégicos no governo. Em pleno auge da pandemia, o então ministro do Meio Ambiente de Bolsonaro chegou a sustentar, em uma reunião vazada à imprensa, que a Covid oferecia a distração perfeita para desmontar a política ambiental: uma janela de oportunidade para passar a boiada.

O retorno de Lula ao poder em 2023 não arrefeceu o rebote. O episódio mais emblemático recente foi a aprovação pelo Congresso de uma legislação que elimina a exigência de licenciamento ambiental obrigatório e de consulta pública para uma série de atividades, incluindo a maior parte dos empreendimentos agrícolas, de pecuária e de mineração. O mais grave ato de desmonte institucional até aqui, a “Lei da Devastação”, como ficou conhecida, tem grande potencial para acelerar projetos associados ao aumento do desmatamento, como a construção de ferrovias e rodovias destinadas ao transporte de soja para portos na região norte do Brasil e no Peru e a exploração de petróleo na foz do rio Amazonas. Embora Lula tenha inicialmente desautorizado os dispositivos mais danosos, a bancada do agronegócio derrubou 56 dos 63 vetos presidenciais.

Em nível subnacional, a legislação tem avançado em direção semelhante. Desde 2024, diversos estados da federação aprovaram leis que impedem empresas em conformidade com a moratória da soja de acessar incentivos fiscais. Embora os  incentivos estaduais sejam bastante limitados em comparação aos federais, a nova regulamentação ofereceu às gigantes do comércio de grãos a desculpa perfeita para, finalmente, pôr fim à moratória, o que efetivamente ocorreu no mês passado. 

Não é fácil encontrar explicações detalhadas para a força dessa reação antiambiental. Isso se deve, em parte, à orientação predominante da literatura sobre políticas ambientais no Brasil, que tende a se concentrar nos diferentes instrumentos de política e em suas interações, mas, como aponta Gregory Thaler, falha em oferecer um “relato político que vá além de fatores imediatos e examine os atores e interesses que produzem o ambiente de políticas públicas”. Na síntese de Thaler, “o caráter político-econômico da transição amazônica no Brasil ainda não foi adequadamente teorizado.”

O trabalho de Kathryn Hochstetler constitui uma das poucas exceções. A ênfase do PT em medidas repressivas, argumenta ela, não conseguiu formar uma base política capaz de garantir a continuidade de seu projeto ambiental. Ao contrário, acabou fomentando uma oposição agressiva: “as ferramentas de comando e controle foram cruciais para reduzir as taxas de desmatamento, mas o próprio êxito em limitar o comportamento econômico privado também estimulou estratégias políticas que ajudaram a minar esses mesmos instrumentos e as instituições que os sustentavam.” Como exemplo, Hochstetler cita o crescimento da bancada do agronegócio, que passou de 120 cadeiras na legislatura de 2007–2010 para 160 após 2011, ou seja, de 23% para 31% do total—movimento que foi apenas o primeiro passo de um ataque institucional muito mais amplo.

Mas, embora a marcha das forças pró-desmatamento rumo aos centros de poder seja uma parte crucial da história, o quadro completo só é formado quando se examinam os dilemas da estratégia de comando e controle no plano local. Estudos de municípios específicos—a exemplo dos que fizeram Thaler e seus coautores—revelam as fraturas abertas pela ofensiva ambiental dos anos 2000 e mostram em que medida um amplo descontentamento com essa estratégia favoreceu o fortalecimento político do agronegócio desde a década de 2010. 

Land-sparing e seus descontentes

No conjunto de políticas ambientais dos anos 2000, coexistia uma série de instrumentos distintos, concebidos para atender às demandas de diferentes grupos—como o apoio a práticas agroecológicas, políticas voltadas à soberania alimentar e iniciativas de reparação histórica às populações indígenas. A lógica predominante da estratégia de comando e controle, contudo, era a do land-sparing: conter o desmatamento por meio da proteção de determinadas áreas contra qualquer uso humano, ao mesmo tempo em que se permitia a “intensificação sustentável” de uma agricultura capital-intensiva em outras regiões. A ideia de intensificação sustentável circula há bastante tempo como uma solução técnica destinada a tornar a agricultura capitalista em larga escala compatível com objetivos ambientais. Sua encarnação mais recente passou a ser conhecida como “agricultura climaticamente inteligente” (climate-smart agriculture).

Na medida em que as gestões de Lula na década de 2000 se empenhavam na difícil tarefa de conciliar demandas redistributivas e ambientais dentro de um padrão de acumulação ancorado nas exportações do agronegócio e dependente de uma integração subordinada à economia chinesa, as políticas de land-sparing foram bastante convenientes. A expansão das áreas de cultivo de soja e da pecuária não só reconfigurou a geografia econômica do país, como também garantiu acesso a divisas externas. Os dados abaixo ilustram a magnitude dessa transformação no caso da soja—a commodity agrícola mais comercializada globalmente em termos de valor. Nos últimos anos, soja, carne bovina e produtos correlatos passaram a responder por cerca de um quinto das exportações brasileiras, frente a um patamar inferior a 10% duas décadas atrás (ver figura).

Thaler descreve como os interesses de corporações agroindustriais, agentes governamentais e ambientalistas convergiram, no Brasil dos anos 2000, para dar origem a um “complexo de land-sparing”. Esse projeto, contudo, não reservava um lugar claro para a vasta população de pequenos e médios proprietários que ocupa os principais cinturões agrícolas do país. Diante dos custos envolvidos na adaptação às novas políticas e da dificuldade percebida de acesso ao apoio estatal, a abordagem levou, nas palavras do autor, a um processo de “desapropriação dos pequenos proprietários”: “enquanto os pequenos lutam para sobreviver, os grandes proprietários consolidam suas terras.” Paralelamente a esse viés de política pública, a chamada intensificação sustentável teve impactos sanitários significativos sobre os pequenos produtores, engendrando o que Fábio Zuker descreveu como uma “expulsão por asfixia” operada pela violência química de uma agricultura intensiva em glifosato (o “complexo” de preservação de terras também teve efeitos questionáveis sobre a biodiversidade, como aponta a vasta literatura sobre os efeitos rebote e demais consequências da intensificação da soja).

Ao observar os efeitos colaterais do PPCDAm em dois municípios amazônicos, Thaler concluiu que “medidas punitivas sem incentivos correspondentes prejudicam os pequenos produtores, que dispõem de menos recursos para lidar com multas ou investir em processos de intensificação.” Hochstetler concorda: “quando alcançam os pequenos agricultores, as novas políticas agrícolas e de combate ao desmatamento se manifestam, sobretudo, por seu lado punitivo”. Ao afetar os pequenos proprietários, as políticas ambientais favoreceram os interesses dos grandes proprietários e do capital agrário—uma forma indireta de apropriação verde (green grabbing).

Em sua detalhada etnografia da política do agronegócio no Brasil, Caio Pompeia mostra como esses “grupos de empregadores agrícolas politicamente e economicamente subordinados” constituíram a base do que ele denomina agrobolsonarismo: a união espúria entre interesses agrários e a política de extrema direita. Pompeia descreve como esses grupos radicalizados, descontentes com a estratégia de comando e controle, progressivamente capturaram organizações políticas rurais—das associações estaduais de produtores de soja à bancada do agronegócio no Congresso. De início, as grandes corporações agroindustriais resistiram a esse movimento: já haviam aprendido a conviver—e lucrar—com as políticas do governo. Gradualmente, porém, passaram a enxergar nele uma oportunidade de remover restrições ambientais e ampliar sua influência política. Assim, começaram a colaborar—a princípio, nos bastidores—com a mobilização de extrema direita que surgia a partir das bases. 

Na estrutura social brasileira, esses “grupos de empregadores agrícolas subordinados” ocupam o topo de um espectro demográfico mais amplo, cujos meios de vida são ameaçados de forma ainda mais direta pela expansão voraz do agronegócio: povos indígenas, comunidades ribeirinhas e quilombolas, além dos próprios trabalhadores rurais—classes populares que compõem a base social dos defensores da floresta. Mas seria um equívoco supor que a ofensiva de comando e controle do PT tenha representado uma vitória dos interesses desses grupos sobre os das elites agrárias. Aqui, a leitura da Amazônia como “campo de batalha” revela sua insuficiência. Em graus variados, a política de land-sparing foi inicialmente aceita por corporações agroindustriais e por muitos dos grandes proprietários justamente porque perceberam nela uma oportunidade de acumular mais terras. Em vez de fortalecer os defensores da floresta frente ao capital agroindustrial, a estratégia acabou por colocá-los em confronto com o outro grupo prejudicado, o de empregadores agrícolas relativamente subordinados, criando uma cisão política com profundas consequências históricas.

Enquanto as corporações agroindustriais reforçavam seu controle sobre o Estado brasileiro, explorando a crescente dependência econômica do país em relação às commodities primárias, o agrobolsonarismo forneceu uma sólida base territorial para uma política antiambiental. Quando o apoio ao Partido dos Trabalhadores entrou em declínio em meados da década de 2010, a extrema direita estava pronta para ocupar o espaço deixado pelo partido e mobilizar o interior do país—dos grandes proprietários aos pequenos produtores. O movimento conquistou resultados eleitorais expressivos nas áreas dominadas pelo cultivo de soja e pela pecuária. Embora a dinâmica eleitoral seja moldada por uma série de fatores complexos, os padrões geográficos apresentados nos mapas abaixo apontam para uma conclusão contundente: a ascensão do agrobolsonarismo levou ao quase completo desaparecimento de municípios com inclinação petista no cinturão agrícola que se estende do sul do Brasil até a Amazônia.

A quimera da preservação

Hoje, esse paradoxo da política ambiental parece se anunciar em diferentes esferas da política climática: enquanto instrumentos tecnológicos de enfrentamento à crise se multiplicam, faltam as condições políticas necessárias para colocá-los em operação. Chamada por alguns de greenlash, essa dinâmica se manifestou na Amazônia já na primeira década do século: sistemas sofisticados de monitoramento por satélite e uma legislação detalhada conseguiram conter o desmatamento, mas, ao fazê-lo, acabaram por desencadear reações políticas que aprofundaram a vulnerabilidade estrutural da floresta.

Dispensa dizer que a alternativa não pode ser jogar a toalha e abandonar o objetivo de salvar a floresta. O desafio é construir uma nova aliança capaz de mantê-la em pé. Essa coalizão deve incluir grupos que vão dos povos indígenas aos empregadores agrícolas em posição subordinada, unidos por sua oposição à agricultura corporativa. Em termos concretos, isso implica apostar em alternativas à preservação que partam das múltiplas possibilidades de interação humana harmônica com a natureza. Biólogos conservacionistas cunharam o termo land-sharing, ou compartilhamento de terras, para descrever essa abordagem, que envolve “o trabalhoso e complexo processo de harmonização ecológica em paisagens produtivas diversas”.

Do ponto de vista político, o land-sharing é muito mais desafiador do que o land-sparing, pois implica um enfrentamento direto ao agronegócio; ao mesmo tempo, é também muito mais promissor. Ele abre a possibilidade de reconciliar as dimensões ecológica e social na formulação de políticas públicas para a Amazônia, não partindo do zero, mas tomando como base práticas sociais e tradições já existentes, forjadas na resistência histórica ao avanço do grande capital agrário. “A agroecologia implementada em projetos de assentamento”, escreve Felipe Milanez, “assim como o manejo coletivo dos castanhais, as reservas extrativistas e a demarcação de terras indígenas constituem espaços de uso comum que confrontam materialmente os cercamentos e a expansão dos latifúndios.” Isso significaria abandonar a lógica do campo de batalha e imaginar um futuro amazônico no qual floresta e povos possam coexistir.