Cuatro años de Petro

En agosto finalizará el mandato de cuatro años del presidente colombiano Gustavo Petro. La victoria de Petro en 2022 supuso una ruptura dramática en la historia de la política colombiana, dominada durante mucho tiempo por una élite conservadora y marcada por la contrainsurgencia, el extractivismo y la estrecha alianza del país con Estados Unidos. Exguerrillero del M-19 y crítico desde hace mucho tiempo del modelo económico de Colombia, Petro prometió romper con lo que denunciaba con frecuencia como el “modelo neoliberal” del país, un sistema de cuatro décadas de antigüedad que había “conducido a una gran desigualdad, a la destrucción del tejido social y a más violencia”. Su programa incluía ambiciosos planes para reformar los sistemas de pensiones y de salud de Colombia, así como reformas agrarias y laborales, pero su alcance fue más allá de la simple suma de sus partes: Petro construyó su carrera política denunciando los vínculos entre políticos, élites terratenientes, grupos paramilitares, narcotraficantes y multinacionales extranjeras que sustentan el extractivismo de Colombia —lo que él denomina la economía de la muerte— y su proyecto en la presidencia fue un intento de reorientar fundamentalmente el modelo de desarrollo del país, alejándolo de la dependencia de los combustibles fósiles, la economía ilícita y el despojo de tierras, hacia “una economía de la vida”.

Aunque la plataforma de Petro representaba una ruptura radical con décadas de política colombiana, las políticas que proponía no eran revolucionarias. En lugar de dar un salto hacia el socialismo del siglo XXI, su objetivo era reducir la desigualdad, fomentar la inclusión política y garantizar los derechos civiles prometidos en la Constitución de 1991. La noche de las elecciones, Petro dijo a sus seguidores que para alcanzar estos objetivos sería necesario “desarrollar el capitalismo” en el país. Basándose en una lectura de la historia colombiana que se hacía eco de la teoría de la dependencia y los debates sobre el modo de producción de mediados del siglo XX, Petro argumentó que el país se había estancado en un estado “premoderno y feudal” que requería ser superado.

Los retos a los que se enfrentó Petro en el cargo pusieron de manifiesto la dificultad de gobernar a través de instituciones que fueron forjadas durante un período neoliberal, un dilema que no es exclusivo de Colombia. Lo que distingue al contexto colombiano es el aislamiento prolongado de las cuestiones económicas del debate político—producto de La Violencia y de la formación política tecnocrática que esta generó—, lo que incluye la consagración de los pilares de la gobernanza neoliberal en una Constitución que goza de una legitimidad popular masiva.

El proyecto de Petro surgió en un país cuya transición al neoliberalismo fue gradual, lo que provocó una reacción más moderada que en otras partes de la región, donde reformas más drásticas desencadenaron movimientos antineoliberales que contribuyeron a llevar al poder a los gobiernos de la Marea Rosa. Además, la izquierda colombiana ha tenido que lidiar con una reestructuración económica profundamente entrelazada con el conflicto armado y el auge del paramilitarismo, que juntos han sofocado violentamente la oposición popular. Por lo tanto, la presidencia de Petro se entiende mejor no solo como un avance simbólico, sino como una prueba de lo que un gobierno progresista puede lograr en cuatro años en un país caracterizado por instituciones moldeadas por décadas de reformas neoliberales, una oposición extremadamente violenta a los movimientos sociales populares y la ausencia de antecedentes de gobiernos de izquierda gobernando.

Si las elecciones presidenciales del país se consideran el único barómetro del éxito de Petro, está claro que su proyecto no gozó de suficiente popularidad para resistir el embate de una derecha bien financiada. De hecho, el segundo puesto de Iván Cepeda, su sucesor elegido, frente al populista de extrema derecha y narcoabogado Abelardo de la Espriella en la primera vuelta, ha llevado a los críticos a restar importancia al mandato de Petro. No obstante, incluso si la extrema derecha vuelve al poder—un resultado previsto, pero no garantizado, por las primeras encuestas—, el paso de la izquierda por el poder dejará una huella en el país—y en la región—mucho más allá de estos cuatro años. El giro de Colombia hacia una agenda explícitamente redistributiva y anti-extractiva infunde tanto temor en sus críticos debido a su éxito. Petro deja el cargo con unos índices de aprobación relativamente altos para un presidente saliente y la economía se mantiene estable.

Lo ha conseguido centrándose en las clases populares, cuyas vidas han mejorado drásticamente como resultado de una serie de reformas masivas de los sistemas laboral y de pensiones, un aumento del salario mínimo, una redistribución de la tierra sin precedentes y un gasto específico en las regiones periféricas. Pero más allá de estos avances materiales se esconde un desafío más potente al statu quo: ha logrado poner en tela de juicio el control tecnocrático de las élites sobre las políticas que durante mucho tiempo les han beneficiado, devolviendo la cuestión de clase al centro del debate y dando paso a nuevas formas de política popular.

De la sustitución de importaciones a la liberalización

La historia del conflicto armado en Colombia, única en la región, está íntimamente ligada a otra característica distintiva de la historia del país: la naturaleza tecnocrática de la toma de decisiones económicas que se cristalizó en la “democracia pactada” del Frente Nacional. El Frente Nacional, un gobierno de coalición que acordó alternar el liderazgo entre liberales y conservadores, llegó al poder tras La Violencia—una brutal guerra civil que duró entre 1948 y 1958 y cobró al menos 200 mil vidas. Este pacto permitió a las élites colombianas eludir los retos estructurales del modelo económico del país, que en aquel momento se caracterizaba por un sector agrícola de baja productividad y se encontraba atrapado en una posición desfavorable dentro de la economía global como exportador de materias primas e importador de productos manufacturados. Una situación que generaba desequilibrios comerciales crónicos y limitaba el desarrollo industrial. Lo que estaba en juego en el desarrollo económico de Colombia era mucho: hacer crecer la economía, integrar la periferia y abordar las arraigadas desigualdades regionales y étnicas. Estas no solo eran formas de reforzar el modelo capitalista de desarrollo—un objetivo compartido en toda la región durante la Guerra Fría ante el auge de las corrientes de izquierda—, sino que también se planteaban explícitamente como formas de poner fin al derramamiento de sangre en el país.

En este período, Colombia siguió una trayectoria diferente a la de la industrialización más ambiciosa de “gran impulso” que persiguieron países como Brasil y Argentina. Su enfoque de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI)—un amplio intento de corregir el deterioro de los términos de intercambio protegiendo la industria nacional—fue más flexible. Implicaba un menor grado de intervención estatal y seguía dependiendo de los ingresos de las exportaciones de café para impulsar el desarrollo. Si bien este programa logró un crecimiento económico constante, no condujo a un cambio estructural. Las cuestiones distributivas clave se consideraban demasiado desestabilizadoras poco tiempo después de La Violencia, fenómeno que a su vez tenía raíces tanto en disputas por la tierra como en animosidades partidistas. A mediados de la década de 1960, sin embargo, este modelo estaba llegando a sus límites, enfrentándose a un mercado interno pequeño y a una dependencia continuada.

Cuando los precios del café se desplomaron en 1966—que entonces representaban aproximadamente el 80 por ciento de los ingresos de exportación—, Colombia se enfrentó a una crisis de la balanza de pagos. El presidente Carlos Lleras Restrepo rechazó la exigencia del FMI de una devaluación masiva del peso como condición para un préstamo de estabilización, lo que consideró políticamente imposible y una violación de la soberanía de Colombia. En su lugar, introdujo un ajuste más controlado mediante el Decreto 444 de 1967, que establecía un tipo de cambio de paridad móvil que permitía pequeñas y regulares devaluaciones del peso. El resultado no fue una liberalización, sino una estrategia ecléctica que reconocía los límites de la sustitución de importaciones como motor del desarrollo, al tiempo que mantenía la protección de las industrias clave.1Carlos E. Juárez, “Trade and Development Policies in Colombia: Export Promotion and Outward Orientation, 1967-1992,” (<)em(>)Studies in Comparative International Development (<)/em(>)(Otoño 1993, Vol. 28, No. 3), 80.

El episodio es significativo por lo que revela sobre la economía política emergente de Colombia. Lleras se resistió con éxito a la exigencia políticamente más costosa del FMI, al tiempo que preservaba el acceso a la financiación internacional, que consideraba un ingrediente necesario para el desarrollo. Este resultado fue posible gracias a la importancia estratégica de Colombia durante la Guerra Fría: mantener la estabilidad del gobierno del Frente Nacional era una prioridad clave para el gobierno de Estados Unidos. El equilibrio logrado por Lleras reflejaba el consenso forjado tras La Violencia, que priorizaba la moderación y la estabilidad frente a la confrontación con la desigualdad estructural presente tanto a nivel nacional como internacional. Así, el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica se convirtió en una estrategia política fundamental. La tarea de controlar la inflación, evitar futuras crisis de la balanza de pagos y tranquilizar a los acreedores extranjeros se encomendó a una élite que trataba la gestión económica como una cuestión técnica en lugar de enfrentarla como un conjunto de políticas que debían estar sujetas a un control democrático. La estabilidad macroeconómica coexistió con crecientes tensiones sociales arraigadas en la distribución desigual de la tierra y la consiguiente migración a gran escala hacia los centros urbanos.

A finales de la década de 1970, cuando la inflación se acercaba al 30 por ciento, las fuertes fluctuaciones en los precios mundiales del café produjeron una bonanza exportadora temporal que inundó la economía nacional de divisas. En lugar de catalizar el desarrollo del sector industrial, esta afluencia de dinero alimentó la inflación y socavó aún más la competitividad manufacturera al hacer subir el valor del peso. La expansión de la economía ilegal durante este periodo—primero la marihuana y, más tarde, la cocaína—exacerbó estas distorsiones, canalizando el capital ilícito hacia la tierra y el sector inmobiliario urbano, y profundizando, además, las dinámicas especulativas.2Forrest Hylton, (<)em(>)Evil Hour in Colombia(<)/em(>) (Londres: Verso, 2006). El Estado respondió introduciendo lo que se denominó la “ventanilla siniestra” —una ventanilla a través de la cual se podían cambiar dólares por pesos sin explicar su origen— para absorber los dólares ilícitos en la economía formal, lo que ayudó a estabilizar la moneda y reforzar las reservas, contribuyendo a la capacidad de Colombia para evitar las crisis de deuda que asolaron gran parte de la región después de 1982. Además, Colombia fue capaz de mantener su imagen característica entre los inversores como un país macroeconómicamente estable y fiscalmente responsable, incluso en medio de la violencia disparada por el narcotráfico de la década de 1980.

Fue en este contexto donde el neoliberalismo tomó forma en Colombia, no como una imposición repentina, sino como una reorientación de la estrategia de desarrollo del país que se prolongó durante décadas, moldeada por una gestión tecnocrática y el aislamiento de la economía respecto a la política, y respaldada por un consenso bipartidista de la élite que perduró incluso después de que el Frente Nacional llegara formalmente a su fin en 1974. Aunque Colombia no sufrió la hiperinflación ni las crisis de deuda que caracterizaron en general a las economías latinoamericanas, a mediados de la década de 1980 el peso estaba sobrevalorado, las exportaciones eran menos competitivas, el mercado interno estaba saturado y la financiación externa se había agotado al retirarse los inversores de los mercados emergentes durante la crisis de deuda regional. A finales de la década, el gobierno de Virgilio Barco comenzó a aplicar un programa más explícito de “modernización” económica, cuyo objetivo era exponer gradualmente la economía nacional a la competencia global mediante la reducción de las barreras proteccionistas. Cabe destacar que esta primera ronda de liberalización no siguió la trayectoria de los clásicos rescates respaldados por el FMI—basados en la “doctrina del choque”—de economías en crisis, sino que siguió su propio curso, presentándose como una adaptación pragmática al cambio global.

La liberalización acelerada y las crisis de 1990

Tras décadas de liberalización gradual bajo un modelo de desarrollo híbrido, Colombia entró en una nueva fase bajo el mandato del presidente César Gaviria, quien aceleró las reformas de mercado a través de la apertura económica. Este giro no surgió como respuesta a la hiperinflación o a una crisis de deuda, sino a una crisis política. A finales de la década de 1980, el fracaso a la hora de institucionalizar una participación política más amplia, la tensión entre los gobiernos regionales y el nacional, y la incapacidad del Congreso para aprobar una legislación significativa—combinados con la escalada de violencia tanto de los cárteles como de la guerrilla—condujeron a una sensación de decadencia institucional y a una crisis de legitimidad más amplia.

En respuesta, se produjo un momento de apertura política marcado por la desmovilización de grupos guerrilleros como el M-19, y se formó una Asamblea Constituyente para redactar la Constitución de 1991. La Constitución es ampliamente celebrada por ampliar los derechos civiles y culturales—en particular, su reconocimiento de los derechos colectivos a la tierra de los afrocolombianos y los indígenas y el principio de consulta previa—, junto con las protecciones sociales y ambientales. Sin embargo, para gran parte de la izquierda—incluido Petro, que fue elegido diputado tras su salida de prisión como parte del proceso de paz con el M-19—la Constitución de 1991 representa un proyecto democrático cuyas promesas solo se han cumplido parcialmente. El espíritu popular de la Constitución generó un apoyo político que otorgaría cierto grado de legitimidad a sus cambios económicos de gran alcance.

La Constitución de 1991 institucionalizó el neoliberalismo al integrar la gobernanza económica orientada al mercado en la arquitectura jurídica del país. La Constitución consagró firmemente la propiedad privada y la competencia como principios organizativos de la vida económica; por ejemplo, imponiendo estrictos límites a la capacidad del Estado para expropiar tierras y exigiendo una indemnización a valor de mercado, incluso para las tierras en desuso. Las cuestiones económicas se trasladaron al ámbito jurídico para ser resueltas por una Corte Constitucional, lo que redujo el alcance de la deliberación democrática y aisló las decisiones políticas clave de la presión popular. Una de las reformas constitucionales más trascendentales fue la independencia del banco central. El artículo 371 formalizó la autonomía del Banco de la República y definió la estabilidad de precios como su mandato principal, lo que alineó a Colombia con la ortodoxia imperante que consideraba la inflación como un problema técnico que gestionaban mejor los expertos que los funcionarios electos, y ayudó a transmitir credibilidad a los inversores internacionales y a las instituciones financieras.

La reestructuración económica avanzó en paralelo a estos cambios institucionales. Los mercados laborales se liberalizaron mediante reformas que aumentaron la flexibilidad y normalizaron los contratos de corta duración. Se privatizaron aún más el sistema de pensiones y la educación, se reestructuró la seguridad social y se desregularon sectores clave como la sanidad y las telecomunicaciones, lo que desencadenó protestas generalizadas. Las consecuencias sociales en Colombia fueron en gran parte similares a las del resto de la región: la privatización de las pensiones no logró ampliar significativamente el acceso, incluso cuando el gasto público siguió aumentando; la afiliación sindical disminuyó a medida que aumentaba la violencia contra los sindicalistas; los recortes presupuestarios obligaron a muchas universidades públicas a cerrar y a recortar servicios; la reforma sanitaria amplió el acceso, pero provocó recortes de financiación y amplió el papel de los intermediarios privados, lo que condujo aun empeoramiento de la atención a pacientes y trabajadores.

El eje central de la apertura económica fue la liberalización del comercio, mediante la cual se desmantelaron los vestigios de la sustitución de importaciones. Los aranceles medios se redujeron drásticamente, del 38 por ciento al 11 por ciento, y las licencias de importación pasaron de ser obligatorias para el 50 por ciento de los productos al 3 por ciento. A raíz de esta apertura, las exportaciones crecieron modestamente, mientras que las importaciones se dispararon, lo que aumentó el déficit de la balanza de pagos. Al mismo tiempo, la desregulación de los mercados de capitales y la eliminación de los controles de cambio en enero de 1991 desencadenaron una rápida afluencia de capital extranjero, que pasó de una modesta salida en 1990 a una entrada de 2.700 millones de dólares en 1992. En lugar de dirigirse a los sectores productivos, este aumento de la liquidez, combinado con la relajación de los criterios de crédito, alimentó un auge crediticio e inmobiliario, lo que impulsó la inflación al alza y elevó los tipos de interés del 4 por ciento al 20 por ciento entre 1992 y 1995.3Carlos Eduardo Hernandez and Edwin López, “Colombia during the Financial Crisis of the Late 1990s,” en (<)em(>)Encyclopedia of Financial Crises(<)/em(>), ed. Sara Hsu, (Elgar, 2023).

Como resultado de la apertura, Colombia quedó más profundamente integrada en los circuitos financieros mundiales—y más expuesta a su volatilida—. Esa vulnerabilidad quedó patente en 1999, cuando el país sufrió su peor crisis económica desde la década de 1930. La liberalización también contribuyó a avivar el conflicto armado, ya que las perturbaciones sociales y el aumento del empleo informal propiciaron el crecimiento de un proletariado precario que proporcionaba reclutas a las organizaciones guerrilleras y paramilitares, ambas financiadas por el creciente tráfico de drogas. 4Nazih Richani,“The Political Economy of Violence: The War-System in Colombia,” (<)em(>)Journal of Interamerican Studies and World Affairs (<)/em(>)39 (2): 37–81 (1997). En este contexto, el presidente Andrés Pastrana (1998-2002) inició conversaciones de paz con las FARC. Las FARC denunciaron el neoliberalismo como una traición a la soberanía de Colombia y una causa de empobrecimiento, y exigieron la redistribución de la renta, la reforma agraria, el aumento del gasto social, el control estatal sobre sectores estratégicos y el fin de los pagos de la deuda externa.

El compromiso con esta visión económica alternativa fue, sin embargo, efímero. A medida que Pastrana buscaba ayuda en el extranjero para fortalecer la capacidad del Estado y la inversión social, el desarrollo de Colombia se volvió cada vez más subordinado a las prioridades de seguridad de Estados Unidos. Lo que comenzó como una propuesta orientada al desarrollo para abordar las raíces sociales del conflicto y de la producción de coca—originalmente bautizada por Pastrana como un “Plan Marshall” para Colombia—se convirtió en el “Plan Colombia”, un paquete de ayuda militar y una estrategia de seguridad centrada en la contrainsurgencia y la lucha contra el narcotráfico. La ayuda de Estados Unidos—que al final ascendió a 10 mil millones de dólares—estaba condicionada a reformas orientadas al mercado y a la privatización, lo que reforzó la conexión entre la liberalización económica y la política de seguridad. A medida que la lucha contra los narcotraficantes y la guerrilla en Colombia se integraba en la Guerra Global contra el Terrorismo, la idea de que la inseguridad era un fenómeno con raíces sociales desapareció de la corriente política dominante, eclipsada por la retórica de la seguridad y la inversión, que alcanzaría su apogeo bajo el gobierno de Álvaro Uribe.

Neoliberalismo en la guerra… y en la paz

Tal y como lo describe Petro, la “economía de la muerte” de Colombia—impulsada por “el petróleo, el carbón y la cocaína”—se consolidó durante la presidencia de Álvaro Uribe. La trayectoria de Colombia durante este periodo contrastó marcadamente con la de gran parte de América Latina. Mientras que los gobiernos progresistas de la Marea Rosa—en Bolivia, Ecuador, Venezuela, Brasil, Argentina y otros lugares—utilizaron los ingresos extraordinarios de las materias primas para ampliar el gasto social, Uribe combinó un programa de estabilidad macroeconómica con la militarización y la reforma del mercado, lo que dio lugar a un crecimiento sin redistribución.

La elección de Uribe en 2002, que rompió el tradicional duopolio liberal-conservador, fortaleció la conexión entre la seguridad y la liberalización económica a través de su proyecto político populista, el uribismo. Los narcotraficantes y los combatientes paramilitares “retirados”, a menudo vinculados al Gobierno, despojaron a los campesinos de sus tierras, que luego se utilizarían para la expansión de la agroindustria—un proceso facilitado por una serie de leyes favorables a los terratenientes que violaban los derechos constitucionales de las comunidades locales. 5Cristina Rojas, «Colombia’s Neoliberal Regime of Governance: Securitization by Dispossession,» en Laura MacDonald y Arne Ruckert, eds., (<)em(>)Post-Neoliberalism in the Americas.(<)/em(>) Los paramilitares desmovilizados también favorecieron la extracción de recursos como el petróleo, los plátanos y el carbón por parte de multinacionales extranjeras, protegiendo infraestructuras clave de los ataques guerrilleros y asesinando a activistas comunitarios que luchaban contra el desplazamiento y la degradación medioambiental. El movimiento sindical, ya debilitado por décadas de violencia, quedó aún más marginado: la afiliación sindical se desplomó, miles de activistas sindicales fueron asesinados entre la década de 1990 y mediados de la de 2000—a menudo, también en este caso, por paramilitares a instancias de grandes multinacionales—y las leyes aprobadas por el gobierno de Uribe aumentaron la flexibilización laboral.6Ver Jasmin Hristov, Paramilitarism and Neoliberalism (Londres: Pluto Press, 2017).

A pesar de toda su violencia, la estrategia de crecimiento militarizada y orientada a la exportación de Uribe le garantizó la reelección y generó un auge económico. Entre 2003 y 2013, el PIB per cápita del país se cuadruplicó y la inversión extranjera se volcó en los sectores de la minería, la energía y la agroindustria, a los que el uribismo garantizó “seguridad” y regalías reducidas. Mientras tanto, la privatización se aceleró en los sectores de la banca, las telecomunicaciones, la energía, la sanidad y las pensiones, lo que provocó una contracción del empleo en el sector público. Los acuerdos de libre comercio firmados con Estados Unidos y Canadá en 2006 y 2008, respectivamente, afianzaron las protecciones a los inversores y los mecanismos de arbitraje, al tiempo que reforzaban la posición tradicional de Colombia en la división internacional del trabajo como exportador de materias primas.

Las élites nacionales y los observadores internacionales consideraron a Colombia como un “caso de éxito” durante la era de Uribe, aunque el crecimiento económico se produjo a costa de amplios sectores de la población, incluidos los afrocolombianos, los grupos indígenas, los campesinos y los sindicalistas, a quienes se consideraba una amenaza y se excluía de la vida política. En lugar de abordar las raíces estructurales del conflicto, el modelo de desarrollo de Uribe las afianzó, reduciendo el espacio para visiones alternativas.

El proyecto económico neoliberal entró en un nuevo territorio bajo el mandato del sucesor de Uribe, Juan Manuel Santos, quien asumió el cargo en 2010. Rompiendo con Uribe, Santos reabrió las negociaciones con las FARC, un proceso que culminó en los Acuerdos de Paz firmados en La Habana en 2016. Por monumental que fuera el logro, los Acuerdos de Paz no pueden separarse de los fines extractivistas a los que servían. Las conversaciones surgieron en un momento en que los límites de la economía extractivista se hicieron evidentes por una caída devastadora de los precios del petróleo, y el gobierno de Santos planteó las negociaciones como un medio para restaurar la confianza de los inversores e integrar los territorios afectados por el conflicto en la economía global. Como argumentó el propio Santos, la paz permitiría a Colombia convertirse en un país “normal” para el desarrollo capitalista. En este sentido, los Acuerdos de Paz extendieron el orden neoliberal consolidado bajo Uribe al campo en el posconflicto, abriendo nuevos espacios para la extracción y la acumulación, al tiempo que dejaban intactas las estructuras institucionales y distributivas que habían sustentado la violencia durante décadas.7Hylton, Forrest y Aaron Tauss. 2016. “Peace in Colombia: A New Growth Strategy: Colombia’s Peace Deal Is a Remarkable Achievement, but Its Economic Implications Are Troubling.” (<)em(>)NACLA Report on the Americas(<)/em(>) 48 (3).

Estas tensiones no resueltas entre seguridad, neoliberalismo y reforma social alcanzaron un punto de ruptura durante la presidencia de Iván Duque (2018-2022). En 2019, su administración presentó un conjunto de propuestas de reformas laborales, fiscales y de pensiones—conocido como el “paquetazo”—que, en conjunto, pretendían recortar el salario mínimo, privatizar las pensiones públicas y reducir los impuestos a las multinacionales, al tiempo que los aumentaban para las clases trabajadoras y medias. La oposición a esta agenda se materializó en noviembre de 2019 en una huelga nacional de casi 1,5 millones de personas que unió a los movimientos indígenas y campesinos—los grupos históricamente más afectados por la represión estatal y el neoliberalismo—con los movimientos estudiantiles y sindicales para desafiar el modelo económico imperante.

El estallido social sirvió para repolitizar el modelo neoliberal, devolviendo las cuestiones económicas al ámbito del debate público. Más allá de la crisis de la pandemia, los manifestantes vincularon sus reivindicaciones a décadas de liberalización, libre comercio y desarrollo extractivo. La elección de Gustavo Petro en 2022 puede entenderse como la expresión institucional de un ciclo más largo de movilización política. Esto, sin embargo, planteó una pregunta que definiría a la nueva administración: si un gobierno surgido de un clima de movilización masiva podría desafiar de manera significativa un orden económico que había sobrevivido a una crisis económica, a la guerra y a la paz, y que estaba arraigado en la arquitectura institucional de Colombia.

Economía de la Vida

Petro expuso su ambiciosa agenda en el Plan Nacional de Desarrollo, el documento que cada administración presenta al Congreso para definir y financiar sus prioridades. Rechazaba el modelo económico imperante en Colombia en favor de una visión del país como “Potencia Global de la Vida”. Arraigado en un nivel de participación ciudadana sin precedentes, el plan buscaba alejar la economía de las exportaciones extractivas e ilícitas—consideradas impulsoras del conflicto armado, el daño ambiental y el dominio de las multinacionales—hacia una centrada en la agricultura a pequeña escala, el turismo, la ampliación de la educación y el aumento de los salarios y las pensiones. Un elemento central del plan de Petro era una serie de propuestas para reformar los sistemas de salud y pensiones del país, junto con la reforma laboral y agraria, que se financiarían mediante una reforma del sistema tributario nacional. El Gobierno argumentó que una mayor inversión pública reduciría la dependencia de la economía ilícita, fortalecería la demanda interna y promovería un crecimiento más equitativo, además de abordar las causas fundamentales del conflicto armado.

Durante los primeros meses de su mandato, Petro pudo llevar adelante su agenda con el respaldo de amplias coaliciones tanto en el Congreso como en su gabinete. Su nombramiento de tecnócratas moderados supuso un esfuerzo por canalizar la reforma a través de las instituciones y por buscar el compromiso en lugar de la ruptura, lo que tranquilizó a los inversores al garantizar que la prudencia fiscal característica de Colombia se mantendría intacta. Respaldado por una frágil mayoría en el Congreso, su administración aprobó dos leyes clave en su primer año: una ley que autorizaba la negociación con los grupos armados, lo que allanó el camino para la estrategia de “Paz Total” de Petro, y una reforma fiscal de noviembre de 2022 destinada a recaudar 5 mil millones de dólares para financiar la ambiciosa agenda social de la administración mediante un impuesto sobre el patrimonio, junto con medidas que se centraban en los beneficios de las empresas petroleras y gasísticas.

Sin dejar de operar dentro del marco institucional que había adoptado inicialmente, Petro presentó al Congreso, en la primavera de 2023, proyectos de ley de reforma laboral, sanitaria y de pensiones. Estos proyectos de ley tenían como objetivo revertir décadas de privatizaciones y la erosión de las protecciones de los trabajadores que comenzaron a principios de la década de 1990 bajo el mandato de Gaviria, paradójicamente casi al mismo tiempo que esos mismos derechos quedaban garantizados en la Constitución de 1991. De las tres, la reforma sanitaria se convirtió en la batalla política central de la administración y, en abril de 2023, la lucha había destrozado la coalición de gobierno de Petro y provocado una remodelación del gabinete que marcó el fin de su estrategia inicial de reforma negociada.

Además de estos retos políticos, el Gobierno también se enfrentaba a restricciones fiscales. Cuando Petro asumió el cargo, la economía colombiana se había recuperado de la contracción sufrida durante la pandemia, pero la inflación se mantenía alta, en el 13,1 por ciento, y el déficit presupuestario se situaba en el 5,3 por ciento—por debajo de su máximo de 2020, debido en gran medida al aumento de los precios del petróleo. Estas condiciones complicaban los esfuerzos por ampliar el gasto público, especialmente porque el Gobierno preveía una disminución de los ingresos procedentes de la extracción de combustibles fósiles como parte de su transición ecológica. Su margen de maniobra también se vio limitado por el hecho de que aproximadamente el 85 por ciento del presupuesto nacional es “inflexible”, lo que significa que ya está comprometido en pensiones, el servicio de la deuda o programas exigidos por ley. La situación empeoró en la primavera de 2023, cuando la Corte Constitucional anuló una disposición clave de la reforma fiscal del Gobierno, lo que agravó el desafío de cerrar la brecha de ingresos.

Estos reveses empujaron a Petro hacia una estrategia política más conflictiva. Recurrió cada vez más directamente a sus seguidores, dirigiéndose a las multitudes desde el balcón de la Casa de Nariño y convocando referendos sobre reformas que se habían estancado en el Congreso. Los críticos acusaron a Petro de inclinarse hacia el populismo, estigmatizado desde hace tiempo en la política colombiana, y de eludir los procesos democráticos en su intento de pasar por alto al Congreso. La salida de los moderados de su gabinete, en particular del ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, suscitó la preocupación de que la disciplina fiscal—y, con ella, la credibilidad de Colombia y la estabilidad del peso—también estuvieran en peligro.

Incluso tras la pérdida de la coalición, el Gobierno logró aprobar un proyecto de ley de compromiso para la reforma de las pensiones que ampliaba las prestaciones a 2,5 millones de colombianos de edad avanzada que, de otro modo, no habrían recibido nada. El proyecto de ley reforzó las contribuciones a Colpensiones, el sistema público de pensiones; permitió que las mujeres con hijos se jubilaran antes; y proporcionó nuevas prestaciones a los padres de niños con discapacidades. A pesar de estos avances, los compromisos políticos hicieron que no se redujera la edad de jubilación. Además, las protecciones constitucionales de los derechos de las pensiones privadas hicieron imposible una nacionalización total, lo que limitó gravemente el alcance del proyecto de ley.

Sin embargo, fue la aprobación de la reforma laboral lo que mejor ilustra la estrategia cambiante del Gobierno tras perder su coalición en el Congreso. Propuesto originalmente en 2022 pero rechazado por el Congreso en dos ocasiones, el proyecto de ley resurgió gracias a la presión popular sostenida —alentada por el Gobierno, que llegó incluso a convocar un referéndum sobre el proyecto—y finalmente fue aprobado en junio de 2025. La legislación hizo que el código laboral colombiano fuera más progresista, imponiendo una jornada laboral de ocho horas, el pago de bonificaciones por trabajar los domingos y festivos, la prohibición de los contratos de corta duración indefinidos, derechos y prestaciones formales para los repartidores, y disposiciones pioneras para los cuidadores comunitarios. Aunque Petro se vio obligado a hacer concesiones, la reforma laboral proporcionó una mayor estabilidad a la abrumadoramente informal mano de obra del país.

La reforma agraria—una de las principales promesas electorales de Petro—se ha topado con algunas de las limitaciones estructurales más profundas. Las sólidas protecciones constitucionales de la propiedad privada en Colombia han limitado significativamente gran parte de los intentos del Gobierno de redistribuir la tierra entre el campesinado, una medida que considera clave para abordar la inestabilidad rural. Como resultado, la administración de Petro ha dependido en gran medida de la compra de tierras a los grandes terratenientes, una estrategia que, según argumentan los críticos, corre el riesgo de legitimar los patrones de despojo violento de tierras vinculados al conflicto armado del país.

La cuestión de la tierra está tan profundamente ligada al conflicto armado del país que la “Reforma Rural Integral” (RRI) fue el primer punto del acuerdo de paz de 2016 con las FARC —un acuerdo que Petro se comprometió a implementar tras años de inacción por parte del Estado. Su diagnóstico de cómo la situación en el campo se relaciona con el modelo económico de Colombia y el conflicto armado que lo sustenta coincide en gran medida con la RRI, que abogaba por la transformación del campo, la reducción de la pobreza, el apoyo a la economía campesina mediante la inversión pública, enfoques alternativos a los cultivos ilícitos y la formalización de la tenencia de la tierra. El Gobierno ha logrado avances significativos, entre ellos la ampliación de la protección legal de los campesinos, el establecimiento de un sistema de tribunales rurales, la priorización de producción de alimentos y el uso sostenible de la tierra, y la distribución de más de un millón de hectáreas de tierra a las víctimas del conflicto armado. No obstante, el Gobierno se ha quedado muy corto respecto a los objetivos establecidos en el RRI y en su propio Plan Nacional de Desarrollo, lo que pone de relieve la dificultad de transformar el campo a través de los canales institucionales existentes.

Cambiar las reglas del juego

Más allá de su agenda de reformas internas, Petro se ha convertido en una voz cada vez más destacada en la escena mundial, vinculando el modelo de desarrollo de Colombia a una crítica más amplia del orden internacional. Desde su discurso de 2022 en la Asamblea General de la ONU, en el que advirtió que el carbón y el petróleo “extinguirían a toda la humanidad”, hasta su prohibición de nuevos proyectos extractivos en la Amazonía, Petro ha planteado el cambio climático como algo inseparable de las cuestiones de desarrollo, soberanía y desigualdad global. También fue uno de los primeros líderes del movimiento global en exigir el fin al genocidio en Gaza y en denunciar el terrorismo israelí. Demandó el fin a la compra de armas y romper las relaciones diplomáticas con Israel. Para Petro, tanto Gaza como la crisis climática son síntomas del mismo orden internacional fallido que ha mantenido a países como Colombia estancados en su posición de dependencia y supeditados al extractivismo.

Petro se ha enfrentado no solo a las instituciones financieras nacionales, sino también a las reglas del sistema económico internacional. Los esfuerzos por limitar su prohibición de las exportaciones de carbón a Israel, de junio de 2024, demostraron cómo la soberanía de Colombia se veía limitada por el poder interconectado de los tratados de libre comercio (TLC), el poder de las empresas multinacionales y los tribunales de arbitraje internacional. Desde entonces, ha argumentado que las preocupaciones humanitarias y medioambientales prevalecen sobre las obligaciones de los tratados comerciales, lo que utilizó como fundamento para cancelar el TLC entre Colombia e Israel y para intentar modificar el TLC de Colombia con Estados Unidos con el fin de incluir aranceles sobre los vehículos emisores de carbono. A finales de marzo, Petro anunció que el país se retiraría del Mecanismo de Solución de Controversias entre Inversores y Estados (ISDS), un sistema que permite a las empresas extranjeras demandar a los gobiernos ante tribunales internacionales por políticas nacionales que afecten a sus beneficios, en una medida destinada a defender tanto la soberanía de Colombia como la transición energética global.

Lejos de limitarse al ámbito retórico, estas medidas han demostrado la voluntad de Petro de romper con el aliado militar y económico más importante de Colombia y su benefactor de larga data: Estados Unidos. El choque frontal de Petro con las normas que rigen el orden internacional—en materia de derechos humanos, libre comercio y las contradicciones entre ambos—marcó un cambio radical en un país donde los líderes han privilegiado durante mucho tiempo mantener el acceso a estos sistemas, en lugar de reestructurarlos en términos más equitativos. Así lo reveló el breve enfrentamiento de Lleras Restrepo con el FMI en 1966.

La centralidad de la transición verde en el nuevo modelo económico de Petro aumenta lo que está en juego en este experimento. De hecho, su mandato demuestra que alejarse de los combustibles fósiles dentro del orden internacional actual puede resultar extremadamente difícil. En su intento por averiguar si un país de ingresos medios y dependiente de las materias primas puede llevar a cabo la transición climática y la redistribución dentro del orden actual, Petro ha descubierto que, aunque el éxito está lejos de estar garantizado, es imposible sin desafiar estas estructuras más amplias a nivel nacional e internacional. Este ha sido un experimento sin precedentes en una región donde los gobiernos progresistas han financiado históricamente sus ambiciosos programas redistributivos a través de proyectos extractivos. 

«Petronomía»

El enfrentamiento de Petro con las reglas estándar del orden internacional sólo ha sido la mitad de la batalla. En un intento por reorientar verdaderamente el modelo de desarrollo del país, su administración ha desafiado las ortodoxias macroeconómicas que han regido durante mucho tiempo las cuestiones económicas en Colombia.

Así ocurrió con su histórico aumento del salario mínimo del 23 por ciento , que introdujo por decreto a finales de 2025. Después de que la Corte Constitucional suspendiera la medida por carecer de justificación técnica suficiente, Petro respondió convocando a movilizaciones en plazas de todo el país. El Gobierno enmarcó la política no en términos estrictamente tecnocráticos o legales, sino como un “salario vital” que tendría un impacto positivo en la clase trabajadora colombiana. Petro firmó un decreto el 19 de febrero de 2026 que reafirmaba el salario, el cual sigue vigente. Las preocupaciones iniciales sobre el aumento vertiginoso de la inflación, el desempleo y el perjuicio a las pequeñas empresas no se han materializado hasta ahora. No se ha producido una espiral de salarios y precios, y el miembro de la junta del Banco Central, César Giraldo, incluso afirmó que el aumento salarial no era un factor impulsor de la inflación.

Este episodio pone en duda la supuesta disyuntiva entre salarios y precios. Esta postura llevó a Petro a una confrontación directa con el Banco Central por las subidas de los tipos de interés que, según el Gobierno, frenarán el consumo y la inversión, especialmente teniendo en cuenta los factores externos que impulsan la inflación, como el aumento de los costes energéticos. El Banco, por su parte, ha defendido su mandato de control de la inflación y ha advertido de que Petro corre el riesgo de socavar su independencia, que durante mucho tiempo ha sido un pilar de la credibilidad económica de Colombia. Esa credibilidad se ha visto afectada por la suspensión por parte del Gobierno de la regla fiscal en junio de 2025, que limita la ratio deuda/PIB, con el fin de ampliar el gasto público. La medida llevó a las agencias de calificación a rebajar la calificación de Colombia de grado de inversión a estatus especulativo. La disposición del Gobierno a arriesgarse a una rebaja de la calificación crediticia fuera de una crisis económica supone una desviación especialmente llamativa del consenso que, durante décadas, ha considerado casi sacrosanto el mantenimiento de la confianza de los inversores.

Aunque la cobertura mediática se ha centrado a menudo en el dramatismo y la imprevisibilidad de Petro, el panorama macroeconómico sigue siendo notablemente estable. Un informe de marzo de 2026 publicado por el think tank Vida, y presentado por Petro, sostiene que Colombia se está alejando gradualmente de la extracción de combustibles fósiles y las exportaciones tradicionales para avanzar hacia un “nuevo modelo” de economía para la vida que refleja muchas de las ideas esbozadas en el Plan Nacional de Desarrollo de Petro. Aunque estas transformaciones estructurales llevan tiempo, el informe destacó indicadores recientes alentadores: El PIB y la inflación han vuelto a los niveles previos a la pandemia, el desempleo ha caído a un mínimo histórico del 9 por ciento , y 2,1 millones de personas salieron de la pobreza entre 2022 y 2024. Más allá de las conclusiones del informe, sin embargo, persisten las preocupaciones a largo plazo sobre el impacto fiscal de la disminución de los ingresos petroleros, el creciente desequilibrio comercial y el servicio de la deuda externa, cuestiones que probablemente marcarán la agenda económica del próximo gobierno.

Más que una reforma concreta, lo que ha surgido bajo el mandato de Petro es una visión macroeconómica alternativa, que se aleja de décadas de ortodoxia al dar prioridad al empleo, los salarios y la inversión pública frente a los imperativos de los objetivos de inflación, la austeridad fiscal y la confianza de los inversores. Aunque muchos críticos han calificado esto de “polarizador”, muchos lo vieron como una corrección necesaria tras décadas en las que la gestión tecnocrática de la economía —que benefició a una estrecha clase dirigente y mantuvo satisfechas a las instituciones financieras internacionales y a los inversores a costa del nivel de vida de la gran mayoría de los colombianos— se confundía con el sentido común. Petro ha dejado claro que instituciones como el Banco de la República, la Corte Constitucional y la regla fiscal no son neutrales, sino políticas, una realidad reconocida implícitamente por De La Espriella, quien ha argumentado que la política salarial ha escapado a sus restricciones institucionales y debe ser protegida del “populismo” por el Banco de la República.

Legado

Aunque Petro no logró superar por completo los límites de la gobernanza neoliberal y la ortodoxia durante su mandato de cuatro años, ha mejorado notablemente la vida de las clases populares del país. Puso en marcha reformas clave en los sistemas educativo, de pensiones y laboral, trabajando para revertir su privatización, que se venía llevando a cabo desde principios de la década de 1990; aumentó masivamente los salarios; y presidió un período de estabilidad económica sin depender en gran medida del extractivismo—una novedad en el panteón de los recientes gobiernos de izquierda. Aún más importante, ha logrado desmontar la fachada de la tecnocracia “apolítica”.

Hacerlo ha supuesto un reto único en Colombia, un país en el que décadas de gobierno tecnocrático, reformas constitucionales y los imperativos de seguridad generados por el conflicto armado se han combinado para ocultar la naturaleza política de la gestión económica. Aun así, el mandato de Petro ofrece lecciones para otros líderes del Sur global, concretamente que solo pudo lograrlo apoyándose en la movilización popular, desafiando la ortodoxia macroeconómica al insistir en que el crecimiento sigue a la redistribución, y recurriendo a (o al menos amenazando con implementar) reformas institucionales drásticas, incluida la redacción de una nueva constitución. Si bien esto ha llevado a los críticos a acusar a Petro de comportamiento antidemocrático—la amenaza de una nueva constitución, concretamente, ha pesado como una losa sobre Cepeda como candidato—, estas acciones fueron una respuesta a los límites institucionales a la reforma impuestos por la ambigua Constitución de 1991. No obstante, su sugerencia de resolver estas contradicciones mediante un referéndum sobre una nueva constitución no se consideró una medida para cumplir los derechos sociales garantizados a los ciudadanos, sino una toma de poder por parte de un ejecutivo frustrado por una legislatura intratable, lo que recientemente ha llevado a Cepeda a abandonar el proyecto.

Aunque Cepeda pierda y la izquierda no conserve el poder, el mandato de Petro revela que gobernar en nombre de las clases populares, incluso mediante decretos, puede ser un proyecto popular: una vez que comenzó a poner a prueba de forma más enérgica las limitaciones institucionales del poder ejecutivo en la búsqueda de políticas redistributivas, su popularidad comenzó a repuntar. También revela que revertir los avances del neoliberalismo es un proyecto complicado que requiere la formulación de nuevos principios macroeconómicos, el desafío de las limitaciones institucionales a nivel nacional e internacional, y el privilegio de las preocupaciones humanitarias y medioambientales sobre la búsqueda de beneficios. La formulación de Petro de su proyecto político como la construcción de una “economía para la vida” entrelaza poderosamente estos hilos antineoliberales y resume lo mucho que está en juego en su posible éxito.

Colombia sigue siendo un país asolado por el conflicto armado, la desigualdad y la pobreza. No obstante, el gobierno de Petro ha ido más lejos que cualquier otro líder colombiano reciente a la hora de diagnosticar y rectificar un orden económico que ha librado una guerra contra amplios sectores de la población y el medio ambiente durante décadas. Al hacerlo, Petro ha agudizado las contradicciones de la sociedad colombiana, para mejor: independientemente de quién asuma el cargo en agosto, ahora se moverá en un terreno diferente en el que se ha hecho explícita la naturaleza política de la toma de decisiones económicas. Sea cual sea el candidato que gane las elecciones, se enfrentará a la tarea de mantener o impulsar los avances sociales dentro de las mismas limitaciones estructurales a las que se enfrenta Petro, o de intentar dar marcha atrás a las reformas, una medida que representaría un retorno explícito a la “economía de la muerte” y correría el riesgo de provocar una reacción social generalizada.