Agronegócio e Estado compensatório

Garantir a alimentação da humanidade sem destruir o planeta é reconhecidamente um dos grandes desafios do nosso tempo. Menos atenção, porém, tem sido dedicada a outra dimensão desse mesmo desafio: como alimentar a população mundial sem alimentar também dinâmicas políticas que favoreçam a violência, a exploração e o autoritarismo. Na América do Sul, as duas questões estão intimamente ligadas. O caso da Bolívia, objeto deste ensaio, é particularmente ilustrativo dessa relação.

O avanço incessante da agricultura industrial vem transformando as planícies do centro da América do Sul—da Bacia do Prata às porções sul e leste da Floresta Amazônica—em plantações de soja e milho e áreas de pastagem. Essa expansão é um dos principais motores da perda de biodiversidade, da degradação ambiental e do desmatamento, contribuindo para o aquecimento global e alterando os padrões locais de clima e precipitação. Como se sabe, essa transformação está associada à reconfiguração da divisão internacional do trabalho impulsionada pela ascensão da China, que consolidou o papel da América do Sul como fornecedora de commodities primárias ao capitalismo global—entre elas, a ração à base de soja que sustenta a produção de carne em todo o mundo.

Segundo dados da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), entre 1995 e 2024, a área cultivada com soja nos cinco principais países produtores da América do Sul (Argentina, Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai) quase quadruplicou, passando de aproximadamente 18,8 milhões para 68,6 milhões de hectares. Ainda que menos intensa, a expansão da área cultivada com milho no mesmo período também foi expressiva: de 17,1 milhões para 31,4 milhões de hectares. No caso específico do Brasil, Niels Sondergaard e seus coautores descreveram a expansão do complexo agroindustrial como um dos “processos mais rápidos e abrangentes de incorporação de terras da história da humanidade”. Com o salto da produção de soja de 40 milhões para mais de 210 milhões de toneladas ao longo dessas três décadas, a participação dos cinco países na produção mundial passou de cerca de um terço para mais da metade. No caso das exportações, o crescimento foi de um quinto para mais de 60% do total mundial.

Soja e a onda rosa

Embora essas tendências sejam amplamente conhecidas, suas consequências para a política dos países sul-americanos permanecem pouco exploradas. Todos os cinco integraram a chamada onda rosa dos anos 2000 e início da década de 2010, quando partidos de centro-esquerda ascenderam ao poder na esteira de mobilizações contra o neoliberalismo. Entre janeiro de 2006, quando Evo Morales assumiu a presidência da Bolívia, e dezembro de 2015, quando Mauricio Macri sucedeu Cristina Kirchner na Argentina, esses países, assim como outros da América do Sul, foram governados pela esquerda. A exceção foi o Paraguai, que acompanhou essa tendência regional por um período mais curto, entre 2008 e 2012. Em meados dos anos 2010, o refluxo da onda rosa teve múltiplas causas. Sem dúvida, diferentes conjunturas domésticas definiram sua forma em diferentes lugares. Ainda assim, as semelhanças entre as trajetórias econômicas e políticas desses países refletem sua vulnerabilidade às oscilações dos preços das commodities e, nos cinco exemplos aqui analisados, as dinâmicas políticas desencadeadas pelas transformações no campo.

O caso brasileiro é o que recebeu maior atenção. A combinação entre o apoio estatal à concentração empresarial nas cadeias produtivas da soja e da carne e políticas ambientais voltadas à contenção da expansão da área agropecuária produziu um movimento de pinça que subordinou pequenos e médios proprietários rurais em uma vasta extensão do território brasileiro. Esse processo lançou as bases de um bloco eleitoral que hoje constitui um dos principais pilares do bolsonarismo. Nas recentes eleições presidenciais, a divisão territorial do eleitorado tornou-se ainda mais nítida do que quatro anos antes, com Flávio Bolsonaro ampliando desproporcionalmente sua votação nos municípios mais influenciados pelo complexo da soja e da carne. O Brasil talvez seja, assim, o caso em que a relação entre os desafios ambientais e políticos se revela com maior nitidez. Maior exportador agrícola do mundo, o país tem enfrentado dificuldades para proteger seus ecossistemas do avanço avassalador da agroindústria. Paralelamente, assiste à consolidação de um movimento de extrema direita eleitoralmente competitivo, com parte de suas bases enraizadas no campo.

Mas a combinação perversa de ameaças ambientais e políticas se manifesta para além das fronteiras brasileiras. Na Argentina, por exemplo, há evidências de que a guinada à direita—primeiro com a eleição de Macri e, depois, de forma mais radical, com a ascensão de Javier Milei—resultou de processos iniciados com a crisis del campo, em 2008. Naquele ano, um conflito político em torno da tributação das exportações de soja desencadeou uma prolongada onda de protestos que contribuiu para a formação de um bloco político rural em oposição ao governo de centro-esquerda. No Paraguai, a onda rosa foi interrompida pelo impeachment do presidente de centro-esquerda Fernando Lugo, em 2012. “A elite agrícola paraguaia conseguiu se organizar para derrubar Fernando Lugo, o primeiro presidente de esquerda do país”, escreveram Gustavo Oliveira e Susanna Hecht, “quando ele tentou redistribuir terras agrícolas destinadas ao agronegócio da soja”.

O caso boliviano é particularmente interessante porque os governos de Evo Morales (2006–2019) confrontaram, ao menos inicialmente, as elites agrárias em nome de uma “revolução agrária”. Ainda assim, não conseguiram impedir uma guinada à direita que, seguindo a tendência regional, também teve raízes nas transformações do campo. Examinar como a esquerda boliviana procurou enfrentar o poder da grande agricultura capitalista pode, portanto, oferecer lições para romper o círculo vicioso entre degradação ambiental e erosão democrática na América do Sul.

A persistente polarização agrária

A soja é uma cultura relativamente recente na América do Sul, cuja expansão ganhou impulso na década de 1970, quando a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) conseguiu adaptá-la às condições do solo do Cerrado brasileiro. Segundo dados da FAO, após a expansão inicial das lavouras de soja no Brasil, o cultivo se disseminou para o Paraguai e a Argentina. A Bolívia passou a acompanhar essa tendência regional no final da década de 1980 e, nos anos 1990, o ritmo de expansão da área cultivada com soja acelerou acentuadamente: a extensão total das lavouras quase triplicou entre 1993 e 1999 (figura abaixo). Essa primeira fase do boom da soja boliviana, concentrada nas terras bajas (planícies orientais), sobretudo no departamento de Santa Cruz, aprofundou a polarização agrária herdada das décadas anteriores, marcada pela oposição entre uma minoria de grandes empresários agrícolas e uma ampla maioria de camponeses.

Essa estrutura polarizada resultou do que Ben McKay e Gonzalo Colque chamaram de “modelo planejado de desenvolvimento agrícola dual”. A partir da década de 1950, “camponeses andinos recebiam entre 20 e 50 hectares para produzir alimentos tradicionais destinados ao mercado interno, enquanto empresários capitalistas e elites locais recebiam entre 500 e 50 mil hectares para produzir culturas voltadas à exportação”. Com o tempo, esse modelo dual de desenvolvimento consolidou o predomínio da agricultura capitalista industrial, cuja participação na produção agrícola boliviana aumentou gradualmente de 18% para 60% entre 1963 e 2002, aprofundando a concentração fundiária. Segundo uma estimativa de 2010, cerca de 500 grandes produtores, com propriedades superiores a mil hectares, controlavam 56% da área cultivada com soja, enquanto os 13.500 pequenos e médios produtores detinham o restante. Assim, apenas 3% dos produtores concentravam mais da metade das terras. Em Santa Cruz, a concentração era ainda maior: em 2011, 71% da área cultivada com soja estava nas mãos de apenas 2% dos produtores, novamente aqueles com propriedades de mil hectares ou mais. Para efeito de comparação, no Brasil, maior produtor mundial de soja, as propriedades com mais de mil hectares representavam, em 2017, 5% dos estabelecimentos produtores do grão e respondiam por quase 60% da área cultivada.

Com a chegada de Evo Morales à Presidência, em 2006, a questão agrária ganhou centralidade no debate político. Afinal, o Movimiento al Socialismo (MAS), partido de Morales, havia surgido de um ciclo de protestos liderado por uma coalizão de movimentos sociais com forte protagonismo camponês. O Pacto de Unidade, formado em 2005 por organizações camponesas e indígenas, constituiu a principal base de sustentação do MAS. Os três primeiros anos do governo Morales foram marcados por um intenso conflito entre esses movimentos sociais e os grandes proprietários de terras do leste do país, em meio às disputas pela implementação da reforma agrária, após a aprovação de uma nova lei em 2006, e pela elaboração de uma nova Constituição. Pesquisas sobre o período indicam que as principais conquistas da política fundiária foram a aceleração dos processos de regularização de terras e o reconhecimento formal de extensas áreas como terras de propriedade coletiva das comunidades indígenas, totalizando mais de 7,5 milhões de hectares. Enquanto isso, as elites oposicionistas se organizaram em um movimento separatista e recorreram à “desestabilização extraparlamentar”, ocupando órgãos públicos, bloqueando aeroportos e preparando um golpe de Estado. Essa fase mais aguda do conflito terminou com a derrota da oposição, à medida que Morales acumulava vitórias eleitorais—no referendo revogatório de 2008 e nas eleições gerais de 2009—e a direita perdia apoio ao recorrer à violência, sobretudo após o assassinato de dezenas de camponeses e estudantes que apoiavam o governo em Porvenir.

Capitalismo andino-amazônico?

Embora a reforma agrária não tenha chegado a redistribuir terras, o governo adotou outras políticas de apoio aos pequenos produtores. Uma das principais foi a criação, em 2007, da EMAPA (Empresa de Apoio à Produção de Alimentos, na sigla em espanhol). Ao garantir aos pequenos produtores acesso a capital, tecnologia e compradores dispostos a pagar preços justos, a EMAPA pretendia “modificar as estruturas econômicas das terras baixas e reduzir o poder do agronegócio, transformando, assim, as relações de poder político no interior do Estado”, segundo Diana Cordoba e Kees Jansen. A empresa estatal incentivou a organização dos agricultores em associações coletivas de 15 a 270 membros, oferecendo-lhes preços de compra superiores aos praticados no mercado, além de crédito subsidiado e assistência técnica.

A iniciativa buscava enfrentar diretamente a subordinação dos pequenos produtores que caracteriza as terras baixas dominadas pelo cultivo da soja. Dois fatores, porém, limitaram seu alcance. O primeiro foi sua escala reduzida. Os gastos totais da EMAPA representavam uma pequena parcela dos gastos públicos, permanecendo, em geral, abaixo de 2% do financiamento total destinado às empresas estatais, o que restringia sua capacidade operacional. Em 2011, por exemplo, “a EMAPA de Santa Cruz contava com apenas nove técnicos de campo responsáveis pela assistência técnica em uma área média de 11 mil hectares cada, quando a recomendação era de um técnico para cada 3 mil hectares”. O segundo fator foi a decisão da empresa de garantir o acesso à tecnologia atuando como intermediária entre os pequenos produtores e as grandes corporações agroquímicas. Dessa forma, buscava fortalecer os pequenos agricultores sem romper com o modelo dominante de modernização agrícola, em vez de enfrentar a estrutura agrária polarizada por meio da construção de uma alternativa à agricultura industrial convencional. Segundo a avaliação de Cordoba e Jansen, essa estratégia acabou aprofundando os “laços de dependência” e reforçando a subordinação dos pequenos produtores: “A ausência de uma proposta alternativa ao modelo dominante de modernização agrícola, somada à assistência técnica inadequada, aos insumos de baixa qualidade e aos pacotes tecnológicos caros e excessivamente simplificados, enfraquece a posição dos pequenos produtores diante dos demais atores da cadeia agroalimentar”.

Em 2006, Álvaro García Linera, vice-presidente de Morales, defendeu que o objetivo do governo deveria ser a construção de um capitalismo andino-amazônico, concebido como uma etapa de transição rumo ao socialismo. Isso exigiria, em suas palavras, “construir um Estado forte”, capaz de canalizar o excedente da economia industrial para as comunidades, a fim de “impulsionar formas autênticas de auto-organização e desenvolvimento mercantil andino e amazônico”. Em retrospecto, considerando a trajetória do setor agrário boliviano, é possível afirmar que o governo não conseguiu promover essa auto-organização comunitária, ao menos no sentido de fortalecer as associações camponesas frente ao grande capital agrícola. Na prática, o governo administrou a continuidade da expansão da agricultura industrial, o aprofundamento da concentração empresarial na cadeia produtiva da soja e o agravamento da subordinação dos pequenos produtores. Em vez de preparar o país para uma transformação radical, o MAS parece ter construído um Estado compensador, para empregar a expressão de Eduardo Gudynas, combinando políticas de redução da pobreza com uma nova estratégia de desenvolvimento extrativista. Uma vez que se sustentava no boom das commodities, a abordagem era fadada a ter vida curta. 

Reaproximação

Após a primeira reeleição de Morales, em 2009, a política agrária do governo mudou de rumo. McKay descreveu essa mudança como uma transição da revolução agrária para a revolução produtiva, na qual o esforço de construir a legitimidade popular do Estado deu lugar à prioridade de estabelecer uma aliança entre Estado e capital. De maneira semelhante, Webber interpretou a mudança como a passagem de um período de contestação insurgente para outro, marcado por uma aliança entre o agronegócio e o Estado. Após as derrotas de 2008 e 2009, as elites agrárias moderaram sua postura de confronto, abrindo caminho para uma reaproximação com o MAS. O governo, por sua vez, passou a considerar especialmente necessária a formação do que Cordoba e Jansen chamaram de “nova aliança produtiva” após o gasolinazo de 2010, quando a redução dos subsídios aos combustíveis provocou desabastecimento e inflação de alimentos. A EMAPA tentou enfrentar a crise, mas acabou envolvida na controvérsia, com apoiadores urbanos do MAS exigindo seu fechamento. O governo decidiu recorrer ao capital agroindustrial para superar a crise, abandonando “sua postura de confronto” e prometendo “apoio financeiro e segurança jurídica para suas terras”. A estratégia era questionável, uma vez que a agricultura voltada à exportação não garante a segurança alimentar da população. De fato, as importações de alimentos cresceram cerca de 62% entre 2010 e 2014.

No ano seguinte, dois acontecimentos consolidaram a decisão do governo de privilegiar seus antigos adversários em detrimento de suas bases camponesas e indígenas. Primeiro, uma nova lei de política agrícola, cuja versão inicial havia sido elaborada por integrantes do Pacto de Unidade, foi substancialmente alterada sob pressão das elites de Santa Cruz, resultando em um texto favorável à expansão agroindustrial. A política agrícola avançaria ainda mais nessa direção em 2016, com a Agenda Patriótica 2025, que prometia ao capital agroindustrial “mais investimentos públicos em infraestrutura de produção e transporte, além de garantias de insumos energéticos subsidiados e estabilidade cambial”. Segundo, em 2011, o governo ignorou a oposição de suas próprias bases à construção de uma rodovia que atravessaria o Território Indígena e Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS). Após um intenso conflito, o projeto foi levado adiante, e dois dos cinco movimentos sociais que haviam formado o Pacto de Unidade romperam com a aliança, desiludidos com o MAS.

Ao longo desse período, a concentração empresarial na cadeia produtiva da soja continuou avançando sem trégua, acompanhando transformações semelhantes nos demais países produtores de soja da América do Sul. A ADM e a Cargill, por exemplo, duas das quatro maiores comercializadoras de grãos do mundo, começaram a operar na Bolívia em 1998 e, em 2012, já controlavam quase um quarto das exportações de soja e derivados do país. Com a autorização do uso de sementes geneticamente modificadas, em 2005, ampliou-se a capacidade dessas empresas de subordinar os pequenos produtores. A ADM, por exemplo, concedia empréstimos para financiar a compra de insumos agrícolas, como sementes, agrotóxicos e fertilizantes, geralmente fornecidos por um pequeno grupo de multinacionais, além de óleo diesel. Em contrapartida, os pequenos agricultores perdiam autonomia sobre suas práticas produtivas e corriam o risco de perder suas terras. Como explicam Cordoba e Jansen: “Os contratos estipulavam que a ADM tomaria posse da terra caso a produção não fosse conduzida adequadamente, e que caberia à empresa determinar o preço e os padrões de qualidade da soja colhida (o que geralmente resultava em descontos elevados devido à umidade ou à presença de impurezas)”.

Nesse contexto, muitos pequenos produtores foram levados a aderir à partida, modalidade de cessão de terras para cultivo por grandes empresários agrícolas. Com o aumento dos custos de produção imposto pelo controle empresarial sobre a cadeia produtiva, diversos camponeses já não tinham condições de cultivar suas próprias terras. Diante do tamanho reduzido de suas propriedades e dos baixos valores recebidos pelo arrendamento, acabavam assumindo uma condição ambígua: tornavam-se, ao mesmo tempo, pequenos “rentistas” e semiproletários, obrigados a recorrer ao trabalho assalariado para complementar a renda e garantir a subsistência. Segundo McKay e Colque, em alguns municípios das terras baixas onde a fronteira agrícola avançava, a maioria dos pequenos produtores passou a recorrer à partida.

Vitória vazia

Na Argentina e no Brasil, o boom da soja deu origem a blocos políticos unificados em oposição aos governos da onda rosa, reunindo agricultores relativamente subordinados, elites agrárias e setores de serviços e da indústria ligados à agricultura industrial. Esses blocos constituíram uma das principais bases da guinada política à direita. Os movimentos que contestavam o modelo dominante de agricultura capitalista foram marginalizados, com sua influência restrita às áreas ainda não alcançadas pelo avanço avassalador da soja e recebendo dos governos apenas uma fração do apoio destinado às cadeias produtivas controladas pelas grandes empresas.

Na Bolívia, em contrapartida, o conflito agrário entre camponeses e grandes capitalistas rurais manteve sua centralidade política, talvez como legado das intensas disputas dos primeiros anos do governo MAS e também por sua relação com divisões raciais mais profundas da sociedade boliviana, que opõem grupos indígenas dos Andes às populações mestiças das terras baixas. Desde a década de 1990, imigrantes brasileiros passaram a representar uma parcela expressiva dos grandes empresários agrícolas. Ainda assim, aos olhos da tradicional elite de Santa Cruz, “os ‘imigrantes’ são os camponeses andinos, e não os produtores brasileiros de soja”. Ao apoiar, na prática, a expansão da agricultura industrial, dividir os movimentos camponeses e indígenas e tomar como garantido o apoio das classes populares, o MAS cavou a própria cova. A vitória inicial sobre as elites agrárias revelou-se vazia na medida em que não foi aproveitada para superar a polarização agrária. 

A principal lição dessa experiência talvez seja que a superação do domínio das grandes corporações da soja exige uma estratégia de transição capaz de fortalecer os pequenos produtores e viabilizar a adoção de práticas agroecológicas que garantam alimentos a preços acessíveis no mercado interno. Dessa forma, o Estado pode construir uma base alternativa de sustentação política para enfrentar a agricultura capitalista, reduzindo a influência desta sobre a oferta e os preços dos alimentos. Apesar dos conflitos iniciais de Morales com as elites de Santa Cruz, seu governo incentivou a integração dos pequenos produtores às cadeias produtivas controladas pelas grandes empresas, ao passo que despolitizou e desmobilizou os movimentos camponeses. Assim, já no início da década de 2010, havia minado as condições de que talvez dispusesse anteriormente para transformar o campo boliviano.

A desarticulação da oposição permitiu ao MAS preservar sua supremacia eleitoral por mais tempo do que os demais governos da onda rosa. Com o tempo, porém, o fim do boom das commodities enfraqueceu o Estado compensador, reduzindo o apoio popular a Morales e fortalecendo a oposição. A direita sabia que Morales já não podia contar com suas bases originais de sustentação nos movimentos camponeses e indígenas, afastados pelas prioridades agrárias do MAS. Em um momento decisivo, na segunda metade da década de 2010, quando Morales tentou alterar a Constituição para permitir mais uma reeleição, perdeu o apoio da confederação de trabalhadores camponeses, um dos principais movimentos sociais que ainda integravam o Pacto de Unidade. Ainda assim, insistiu em concorrer à reeleição e, já politicamente enfraquecido, acabou sendo derrubado por um golpe articulado pela direita.

Embora o MAS tenha conseguido retornar ao poder por mais um mandato sob a liderança de Luis Arce, suas divisões internas já não puderam ser contidas. A fragmentação foi tamanha que, nas últimas eleições gerais, a esquerda sequer chegou ao segundo turno. Enquanto isso, o conflito agrário permanece no centro da disputa política. O atual governo enfrentou enormes protestos ao tentar aprovar uma lei que aprofundaria a subordinação dos pequenos produtores. Resta saber se essa renovada resistência camponesa será capaz de recriar as condições para um projeto político nacional que aponte para além do domínio da soja, cujas consequências são tão nocivas para a política quanto para o meio ambiente.