Cercando o espaço sideral 

Há pouco mais de um mês, a SpaceX abriu seu capital. Na oferta pública inicial, as ações que abriram a US$ 150, ao fim do pregão, fizeram de Elon Musk o primeiro trilionário em dólares da história. Enquanto os executivos da empresa tocavam o sino de abertura da Nasdaq, Musk anunciava ambiciosos planos de lançar 100 mil satélites e construir centros de dados para além da estratosfera. Ainda que os detalhes técnicos dos quais essa projeção de crescimento depende—entre eles, a ausência de um regime global de gestão do tráfego espacial—não estejam exatamente resolvidos, isso é contrabalançado pela influência política da empresa. 

O direito internacional define o espaço orbital e os corpos celestes como patrimônio comum da humanidade. Muito antes do surgimento dos “tecnoevangelistas” obcecados pela colonização de Marte, em 1967, o Tratado do Espaço Exterior regulamentou juridicamente o uso dos recursos de órbita e do espectro de radiofrequências. Seus signatários reconheceram que a exploração e a utilização do espaço extraterrestre deveriam “ser realizadas em benefício e no interesse de todos os países”.

Ao longo dos últimos quinze anos, porém, o espaço se tornou a nova fronteira de expansão do capital privado. A regulação orbital, por sua vez—do licenciamento de satélites às normas de mitigação de detritos espaciais—tem sido cada vez mais influenciada por interesses comerciais. Matérias de política pública, como a gestão de posições orbitais, do espectro de radiofrequências, da segurança dos lançamentos e dos dados espaciais, hoje, são decididas a portas fechadas. Como foi possível que o arcabouço regulatório do espaço se afastasse tanto da missão de proteger um “patrimônio comum”?

Logo após a assinatura do Tratado do Espaço Exterior, já na década de 1970, os Estados Unidos promoveram sucessivas reformas regulatórias voltadas à criação de vantagens competitivas no acesso a satélites de comunicação para suas empresas, especialmente na órbita terrestre baixa (LEO, na sigla em inglês). Os satélites posicionados na LEO operam a menos de 2 mil quilômetros de altitude, o que permite transmitir sinais com menor latência. Em contrapartida, manter uma cobertura contínua na LEO exige um número muito maior de satélites do que na órbita geoestacionária (GEO, na sigla em inglês), situada em altitudes mais elevadas. Os direitos de uso do espectro são coordenados internacionalmente pela União Internacional de Telecomunicações (UIT), agência especializada das Nações Unidas. No caso da GEO, onde as posições orbitais são um recurso escasso, a coordenação segue o princípio da ordem de chegada. Já para a LEO, os pedidos também são apresentados à UIT, mas precisam do patrocínio de um Estado e passam por um rigoroso processo de registro destinado a evitar interferências prejudiciais entre sistemas.1Mia M. Bennett e Zachary Cudney. “(<)a href='https://doi.org/10.1080/21622671.2025.2594491'(>)Holding up the skies: is Starlink occupying low Earth orbit?(<)/a(>).” (<)em(>)Territory, Politics, Governance(<)/em(>) (2026): 1-19.

Esse processo, no entanto, vem sendo enfraquecido pela atuação de empresas privadas em busca da monopolização do setor. Sob a supervisão da Comissão Federal de Comunicações dos EUA (FCC, na sigla em inglês), as licenças para operadores de satélites na LEO começaram a sair mais rápido, com prazos mais longos e com transferência de propriedade facilitada.2Em 2002, a Comissão Federal de Comunicações (FCC) (<)a href='https://docs.fcc.gov/public/attachments/FCC-02-45A1.pdf'(>)ampliou(<)/a(>) de dez para quinze anos a duração das licenças para estações espaciais e terrestres. No ano seguinte, (<)a href='https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2003-08-27/pdf/03-21649.pdf'(>)adotou(<)/a(>) novos procedimentos para acelerar a concessão de licenças para satélites, criou filas de processamento com base na data e na hora de apresentação dos pedidos, passou a aplicar o princípio da ordem de chegada aos sistemas semelhantes aos de órbita geoestacionária e revogou a regra antiespeculação ((<)em(>)anti-trafficking rule(<)/em(>)), que proibia a venda de licenças de satélite desacompanhadas de ativos operacionais e com fins lucrativos. Em 2016, a FCC (<)a href='https://docs.fcc.gov/public/attachments/FCC-16-108A1.pdf'(>)reafirmou(<)/a(>) essa mudança. Segundo a própria agência, o objetivo era remover impedimentos à transferência de licenças para entidades capazes de lhes dar o uso de maior valor econômico no menor tempo possível. No ano passado, pressionada pela SpaceX a acelerar a expansão da gigantesca constelação Starlink, a FCC iniciou uma nova revisão das regras de compartilhamento do espectro de radiofrequências. A atuação contínua da empresa junto à agência mostra como um ator dominante do setor privado é capaz de moldar, ao longo do tempo, os próprios padrões e processos da governança espacial.

Como as posições orbitais e radiofrequências são recursos escassos, a ocupação inicial tende a consolidar vantagens difíceis de reverter. O resultado é uma nova forma de cercamento: o controle de infraestruturas espaciais críticas passa a reforçar o poder econômico, político e militar exercido na Terra enquanto exclui a maior parte dos Estados de qualquer participação efetiva em decisões que envolvem monitoramento climático, comunicações, segurança e produção de conhecimento.

Legados da Guerra Fria

A privatização contemporânea remonta às escolhas  institucionais e tecnológicas da Guerra Fria, quando a liderança estadunidense na instalação de satélites e na governança do espaço assegurou uma vantagem estrutural a atores privados. Muito antes de empresas como a SpaceX dominarem a LEO, o acesso às órbitas e ao espectro para satélites de comunicação era regulado por uma estrutura multilateral coordenada pelos Estados, na qual os governos controlavam os registros internacionais, sistemas concorrentes eram proibidos ou severamente restringidos e autorizações para lançamentos privados eram raras.

Esse cenário começou a mudar com a aprovação do Communications Satellite Act de 1962, que criou o primeiro programa comercial de satélites de comunicação. Ao sancionar a lei, o presidente John F. Kennedy declarou que “a vitalidade de nosso sistema competitivo de livre iniciativa será direcionada para desbravar uma nova fronteira: o espaço.” Dois anos depois, com base nessa legislação, foi criada a Organização Internacional de Telecomunicações por Satélite (mais tarde conhecida como Intelsat). O consórcio intergovernamental, responsável por operar e administrar uma ampla rede de satélites de comunicação, era gerido por uma corporação americana de natureza semiprivada, a COMSAT, e tinha sede em Washington. Esse arranjo institucional transformou os Estados Unidos no maior investidor e principal formulador da agenda regulatória para os satélites comerciais.3Sobre as origens da Intelsat, ver a Lei de Satélites de Comunicação de 1962 ((<)em(>)Communications Satellite Act of 1962(<)/em(>), Public Law 87-624, de 31 de agosto de 1962) e o (<)em(>)Interim Arrangements for a Global Commercial Communications Satellite System(<)/em(>), assinado em Washington, D.C., em 20 de agosto de 1964 e publicado na (<)em(>)United Nations Treaty Series(<)/em(>) (Tratado n.º 7441).

A Intelsat, embora fosse apresentada como uma organização de comunicações global e não discriminatória, sempre esteve vinculada às prioridades políticas dos Estados Unidos na ocupação das órbitas. Como as posições na GEO são limitadas e as longitudes disponíveis são escassas, os esforços da Intelsat para garantir prioridade junto à UIT passaram a funcionar como um mecanismo de cercamento, sobretudo por meio de registros, notificações e “satélites de papel”, que convertem reivindicações antecipatórias em direitos de uso.4Satélites de papel (ou (<)em(>)paper satellites(<)/em(>)) são registros apresentados à União Internacional de Telecomunicações (UIT) para obter uma posição na órbita geoestacionária e as radiofrequências correspondentes, sem que exista a intenção ou a capacidade efetiva de colocar um satélite em operação. Essa prática permite que governos e empresas a eles vinculadas acumulem posições orbitais e espectro de radiofrequências de alto valor estratégico, impedindo que potenciais concorrentes tenham acesso às escassas posições disponíveis na órbita geoestacionária (GEO). Em alguns casos, esses registros também funcionam como ativos especulativos: uma vez assegurados, os direitos de coordenação podem ser vendidos, arrendados ou utilizados como moeda de troca em negociações com operadores que dispõem da capacidade técnica e financeira para lançar satélites, mas não possuem direitos prioritários. Ao mesmo tempo, administrações nacionais podem recorrer ao registro de satélites de papel para preservar opções estratégicas para futuros programas espaciais. Isso ocorreu em coordenação com a FCC, agência estadunidense responsável por licenciar sistemas de satélites, administrar reivindicações de uso do espectro e conduzir, junto à UIT, a coordenação das posições orbitais e das atribuições de radiofrequência.5Embora o Tratado do Espaço Exterior proíba a apropriação nacional e a propriedade privada do espaço exterior, ele, ao mesmo tempo, delega aos Estados a responsabilidade de autorizar e supervisionar continuamente as atividades de atores não governamentais. Cada Estado, por sua vez, exerce essa autoridade por meio de agências reguladoras especializadas. No caso da atribuição de radiofrequências nos Estados Unidos, essa função cabe à Comissão Federal de Comunicações (FCC).

O surgimento de projetos rivais esteve, em grande medida, ligado à tentativa de desafiar a ordem liderada pelos Estados Unidos. A soviética Intersputnik foi explicitamente concebida para isso. A Eutelsat, por sua vez, nasceu para atender às necessidades regionais da Europa que a Intelsat deixava em segundo plano. Mas nenhuma dessas iniciativas foi capaz de fazer frente, de forma sustentada, à predominância dos EUA. A Intersputnik, dependente de subsídios estatais e de arrendamento de capacidade, em vez de desenvolver um sistema comparável orientado pelo mercado, permaneceu tecnologicamente defasada, enquanto a Eutelsat convergiu gradualmente para o modelo de mercado estadunidense. Assim, na década de 1980, os Estados Unidos já haviam acumulado a capacidade política necessária para se afirmar como o principal organizador do acesso às órbitas, incorporando suas próprias preferências à governança prática das posições orbitais, do espectro de radiofrequências e do acesso aos mercados.

À medida que a privatização e o aprofundamento da financeirização transformavam a economia estadunidense nas décadas seguintes, essa arquitetura regulatória foi reorientada para ampliar ainda mais o acesso de agentes privados ao ambiente orbital. Durante o governo de Ronald Reagan, o Commercial Space Launch Act de 1984 e a ordem executiva nº 12.465 criaram um ambiente jurídico favorável à privatização dos lançamentos de foguetes e satélites. A governança do espaço passou a orientar-se cada vez mais pela coleta de dados e pela promoção da interconectividade, enquanto a corrida desregulada pela ocupação e monetização das posições orbitais favoreceu, como era previsível, empresas sediadas nos EUA ou alinhadas a seus interesses.

Esse processo ganhou um novo fôlego em 2000, com a aprovação do ORBIT Act, que aprofundou o afastamento do modelo de consórcios baseados em tratados, desmantelando monopólios intergovernamentais e promovendo a privatização.6Sobre a Lei ORBIT, ver (<)em(>)Open-Market Reorganization for the Betterment of International Telecommunications (ORBIT) Act(<)/em(>), Public Law 106–180, de 17 de março de 2000. Sobre o papel da Lei ORBIT na privatização da Intelsat, ver (<)em(>)US Government Accountability Office(<)/em(>). (<)em(>)Telecommunications: Intelsat Privatization and the Implementation of the ORBIT Act(<)/em(>). GAO-04-891. Washington, D.C.: Government Accountability Office, setembro de 2004. A lei consolidou o papel institucional da FCC, conferindo-lhe autoridade de facto sobre o acesso aos recursos orbitais e ampliando sua capacidade de definir padrões técnicos, critérios de licenciamento e procedimentos administrativos alinhados aos interesses geopolíticos e comerciais dos Estados Unidos e de suas empresas, favorecendo a rápida expansão de empreendimentos privados em detrimento da deliberação coletiva. Instituições apoiadas pelo governo dos Estados Unidos moldaram, assim, o mercado no espaço sideral, organizando posições orbitais e espectro de radiofrequências, distribuindo direitos e convertendo esses direitos em ativos privados.

Capital privado e a “nova era espacial”

A mais recente onda de comercialização do espaço sideral ganhou força na esteira da crise de 2008. Após o colapso financeiro, investidores passaram a buscar novos destinos para o excesso de capital. A infraestrutura espacial—marcada por altas barreiras à entrada, demanda garantida pelo Estado e pela promessa de receitas estáveis provenientes de serviços como conectividade de banda larga, imageamento da Terra e aplicações de GPS—surgiu como uma oportunidade particularmente atraente. Esse movimento foi facilitado pelo Commercial Space Launch Competitiveness Act, sancionado pelo presidente Barack Obama em 2015, que autorizou explicitamente cidadãos e empresas dos Estados Unidos a explorar e comercializar recursos espaciais.7US Commercial Space Launch Competitiveness Act. PUBLIC LAW 114–90—NOV. 25, 2015. Como resultado, entre 2015 e 2023, o investimento privado mundial em empresas do setor espacial ultrapassou os US$ 300 bilhões, distribuídos por cerca de 2 mil companhias.8Para fins de comparação, a economia espacial global—somando atividades públicas e privadas—alcançou um valor anual estimado de US$ 500 bilhões em 2022 e deve superar US$ 1 trilhão até 2030. Ver: Raswant, Arpit, Bo Bernhard Nielsen e Peter J. Buckley. “(<)a href='https://doi.org/10.1057/s41267-025-00783-1.'(>)Space: a New Frontier for International Business(<)/a(>).” (<)em(>)Journal of International Business Studies(<)/em(>) (2025): 1–22. Os Estados Unidos concentraram a maior parcela desse boom de investimentos e suas empresas atraíram a maior fatia do capital de risco global destinado ao setor. 

A expansão do investimento privado no espaço também foi moldada pela ascensão do “capitalismo dos gestores de ativos”, regime que se consolidou após a crise financeira, no qual um punhado de conglomerados de fundos de investimento exerce influência desproporcional sobre diversos setores econômicos.9Para uma discussão sobre o capitalismo dos gestores de ativos, ver Braun, Benjamin. “Exit, Control, and Politics: Structural Power and Corporate Governance under Asset Manager Capitalism.” (<)em(>)Politics & Society(<)/em(>) 50, nº 4 (2022): 630–654. Esse modelo de investimento promete abundância de capital ao centralizar e padronizar a alocação da poupança por meio de veículos de investimento passivos, guiados por índices de referência. Esses veículos transformam uma poupança originalmente heterogênea em uma demanda permanente e líquida por ativos financeiros, sustentada pela acomodação monetária e pela credibilidade das instituições. O resultado é um sistema caracterizado por fluxos contínuos de entrada de capital e pela valorização dos ativos, mas incapaz de acomodar investimentos em projetos de longo prazo, com baixa liquidez e retorno incerto. Em meados da década de 2020, BlackRock e Vanguard figuravam entre os maiores acionistas de praticamente todas as empresas do índice S&P 500, um nível de concentração acionária impensável uma geração antes.10Fichtner, Jan, Eelke M. Heemskerk e Javier Garcia-Bernardo. “Hidden power of the Big Three? Passive index funds, re-concentration of corporate ownership, and new financial risk.” Business and Politics 19, no. 2 (2017): 298-326. Isso incluía todas as principais empresas de capital aberto da indústria espacial, vistas como uma fonte de retornos estáveis.

Ao longo da década de 2010, porém, as gestoras de ativos também passaram a funcionar como um canal de transmissão para investidores ativistas dispostos a financiar startups da chamada “nova era espacial”. Isso foi possível graças às políticas de afrouxamento monetário (quantitative easing), que inflaram o valor dos ativos negociados em bolsa e comprimiram seus rendimentos, induzindo investidores institucionais a rebalancear seus portfólios em direção a ativos mais arriscados e menos líquidos. Embora os fundos indexados tenham se tornado o principal veículo de investimento em ações negociadas em bolsa, os mesmos conglomerados de gestão de ativos expandiram suas plataformas voltadas aos mercados privados e desenvolveram instrumentos de engenharia de portfólio que facilitaram a migração de recursos para capital de risco, participações privadas e financiamento de empresas em fase de crescimento.11Mais especificamente, os grandes conglomerados de gestão de ativos desenvolveram as principais plataformas de dados, índices de referência ((<)em(>)benchmarks(<)/em(>)), ferramentas de análise de risco e sistemas de gestão de investimentos—como a arquitetura Aladdin/eFront, da BlackRock, e a Preqin—que tornaram os investimentos em mercados privados mais padronizados, transparentes e escaláveis. A expansão do capital destinado aos mercados privados e o desenvolvimento de mecanismos de liquidez secundária, como ofertas de compra de ações e a negociação privada de participações societárias, caminharam lado a lado com mudanças regulatórias decisivas. A mais importante delas foi o JOBS Act de 2012, que flexibilizou as exigências de divulgação de informações para investimentos privados, tornando mais vantajoso para empresas de alto crescimento permanecerem fechadas por mais tempo e reduzindo sua dependência de ofertas públicas iniciais, bem como das exigências de transparência e governança impostas pelos mercados de capitais.

Consequentemente, a idade mediana das empresas de tecnologia no momento de sua abertura de capital ultrapassou os doze anos e, no caso de algumas das mais conhecidas empresas do setor espacial, os planos de realizar uma oferta pública inicial vêm sendo adiados indefinidamente. Em ciclos anteriores, uma empresa aeroespacial bem-sucedida costumava abrir seu capital poucos anos após entrar em trajetória de crescimento, para acessar os mercados públicos. Empresas como SpaceX e Blue Origin, no entanto, permaneceram fechadas por mais de uma década, captando bilhões de dólares em capital de risco e participações privadas e, com isso, protegendo sua governança do escrutínio público. Não precisaram realizar assembleias trimestrais com investidores nem cumprir as obrigações de divulgação de informações exigidas pela Securities and Exchange Commission (SEC): conseguiram atrair volumes expressivos de investimento sem se submeter à disciplina imposta pelos mercados públicos.

O resultado é que, no início deste mês, somente a constelação Starlink, da SpaceX, respondia por cerca de 65% de todos os satélites ativos em órbita terrestre baixa: mais de 10.700 dos aproximadamente 16.200 satélites operacionais, conferindo a uma única empresa uma presença próxima do monopólio além da estratosfera.12Para estimativas mais recentes, veja: (<)a href='https://planet4589.org/space/stats/active.html'(>)https://planet4589.org/space/stats/active.html(<)/a(>) Segundo levantamentos realizados por analistas do setor, a SpaceX fez cerca de 134 lançamentos orbitais comerciais em 2024, respondendo por aproximadamente 84% do mercado global de lançamentos comerciais. Em 2025, a empresa ampliou ainda mais essa participação, com cerca de 161 a 165 lançamentos orbitais e uma fatia estimada em 82% da atividade comercial global de lançamentos.

Regulação bifurcada

Os incentivos e as preferências regulatórias das grandes gestoras passivas de ativos diferem daqueles de investidores empreendedores ou ativistas. Enquanto estes pressionam por mudanças regulatórias profundas, aquelas tendem a favorecer regras que garantam a estabilidade geral dos mercados e reduzam os riscos decorrentes da concorrência entre empresas. Uma das consequências disso é que agências reguladoras inseridas em regimes voltados à segurança e à responsabilidade civil, como a Federal Aviation Administration (FAA), tendem a atuar em sintonia com empresas que compartilham essa mesma orientação em favor da estabilidade. Já reguladores responsáveis por estruturar e expandir mercados, como a Federal Communications Commission (FCC), mostram-se mais propensos a atender aos interesses de investidores privados e ativistas dispostos a “fazer primeiro e perguntar depois”. Esse regime regulatório bifurcado impede que a governança das órbitas seja objeto de deliberação pública efetiva.

Atualmente, as grandes gestoras passivas de ativos—incluindo os conglomerados que administram fundos indexados—figuram entre os principais acionistas dos setores mais consolidados da indústria aeroespacial e das telecomunicações. Isso significa que, mesmo quando empresas espaciais abrem seu capital, os direitos de controle exercidos por meio do voto e da influência sobre os conselhos de administração permanecem concentrados nas mãos de um pequeno grupo de gigantes da gestão de ativos. Os dados mais recentes sobre participação acionária institucional, de setembro de 2025, obtidos a partir das declarações Form 13F apresentadas à SEC, mostram que, no setor aeroespacial, a Vanguard detinha cerca de 9,2% das ações em circulação da Lockheed Martin e a BlackRock aproximadamente 7,3%, enquanto a State Street controlava uma parcela ainda maior, próxima de 15%. Um padrão semelhante se observa na Boeing, da qual a Vanguard possuía cerca de 8,9% das ações e a BlackRock quase 6,8%. Nas telecomunicações, a concentração é igualmente evidente: a Vanguard era a maior acionista da AT&T, com aproximadamente 9,3% das ações, seguida de perto pela BlackRock, com 8,1%.

Esses investidores não podem simplesmente se desfazer de suas participações, pois administram fundos indexados que precisam reproduzir a composição dos índices de referência.13Bebchuk, Lucian A. e Scott Hirst. (<)em(>)Index funds and the future of corporate governance: Theory, evidence, and policy(<)/em(>). No. w26543. National Bureau of Economic Research, 2019. Com trilhões de dólares sob gestão—somente a BlackRock administra cerca de US$ 10 trilhões—, suas participações nas empresas são tão expressivas que a venda de ações, tradicional mecanismo pelo qual investidores exercem pressão sobre as empresas ao ameaçar abandonar seus investimentos (exit), afetaria o restante de seus portfólios e, consequentemente, suas expectativas de rentabilidade. Em vez disso, o voto por procuração em assembleias de acionistas e o diálogo direto com a administração das empresas tornaram-se os principais instrumentos por meio dos quais esses grandes fundos exercem influência sobre a governança corporativa, concentrando seus esforços sobretudo nas empresas em que detêm participações mais significativas.

No que diz respeito às decisões regulatórias envolvendo empresas do setor de lançamentos espaciais, como Lockheed Martin e Boeing, as grandes gestoras de ativos raramente exercem pressão direta sobre a FAA. Em vez disso, influenciam a regulação de forma indireta, moldando os incentivos relacionados à conformidade regulatória, aos padrões de segurança e à transparência das atividades de lobby das grandes empresas que mantêm uma relação estreita com a agência. Diferentemente da captura regulatória em seu sentido clássico—por meio de subornos ou da nomeação de aliados da indústria para cargos públicos—, esse processo de definição de novos padrões ocorre quando empresas altamente estruturadas são autorizadas a exercer influência decisiva sobre a elaboração das normas com base em sua expertise técnica, tornando-se, na prática, coautoras da regulação de uma forma invisível para o público e para os demais interessados. O que aparenta ser uma regulação técnica ou de segurança neutra pode, na realidade, funcionar como um mecanismo de estruturação dos mercados em favor de interesses privados.

As normas da FAA para lançamentos espaciais comerciais vêm sendo moldadas por meio de instâncias consultivas da indústria, como o FAA Aviation Rulemaking Committee, do qual participam empresas como Boeing, Lockheed Martin e United Launch Alliance (ULA).14US Department of Transportation, Federal Aviation Administration. “(<)a href='https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2020-12-10/pdf/2020-22042.pdf'(>)Streamlined Launch and Reentry Licensing Requirements(<)/a(>).” (<)em(>)Federal Register(<)/em(>) 85, no. 238 (10 de dezembro de 2020): 79566-79740. A recente simplificação das regras para lançamentos, consolidada no novo marco da FAA conhecido como Part 450, resultou de um processo contínuo de elaboração conjunta entre a agência e essas empresas, que defenderam um modelo capaz de transferir para suas próprias estruturas grande parte das atividades de conformidade, preservando ao mesmo tempo a supervisão da FAA por meio de mecanismos procedimentais e discricionários. Embora tanto a SpaceX quanto a ULA tenham apoiado essa simplificação, a SpaceX defendeu com mais ênfase padrões amplos de desempenho definidos pelos próprios operadores. Já a ULA, controlada conjuntamente pela Lockheed Martin e pela Boeing, enfatizou a importância de regras mais claras e de uma supervisão discricionária previsível.

Outra forma de captura regulatória?

Como as grandes gestoras de ativos concentram os interesses de diversas empresas, suas preferências tendem a favorecer estratégias corporativas voltadas ao controle de riscos no setor espacial. (Isso também ajuda a explicar por que o índice S&P 500 rejeitou recentemente o pedido da SpaceX para acelerar sua inclusão, recusando-se a flexibilizar suas regras para admitir a empresa antes que ela atingisse os critérios mínimos de lucratividade.) Investidores privados e ativistas, por outro lado, tendem a esperar mudanças regulatórias mais profundas, uma vez que os lucros em setores mais arriscados dependem da reconfiguração das regras de acesso ao mercado, dos regimes de licenciamento e dos padrões técnicos. O ativismo regulatório, portanto, é uma característica central do capital privado, tanto do lado dos investidores quanto dos empreendedores. Os principais investidores da SpaceX—entre eles o Founders Fund e a Valor Equity Capital—esperam retornos rápidos sobre seus investimentos. Sob essa pressão, a empresa tem buscado continuamente reduzir custos e contornar exigências regulatórias demoradas e onerosas, privilegiando a velocidade de execução e deixando para lidar com as consequências de suas operações apenas depois.

Como resultado, a relação entre a FAA e a SpaceX tem sido marcada por constantes conflitos. O modelo de negócios da empresa, caracterizado por ciclos acelerados de desenvolvimento, testes em alta frequência e uma elevada tolerância a falhas, colide sistematicamente com a missão da FAA de garantir a segurança pública, a integridade do espaço aéreo e a gestão dos riscos e responsabilidades decorrentes das operações. Isso deu origem a uma série de confrontos públicos e recorrentes: medidas formais de fiscalização e propostas de aplicação de multas civis por suposto descumprimento das condições de licenciamento; longos processos de aprovação de lançamentos, condicionados a investigações sobre incidentes que exigiram dezenas de medidas corretivas; e o fechamento temporário do espaço aéreo civil após a desintegração de veículos em voo e os riscos associados à queda de destroços.

Ao mesmo tempo, graças ao seu poder quase monopolista nas comunicações por satélite em órbita terrestre baixa (LEO), a SpaceX passou a ocupar uma posição ainda mais influente nos processos regulatórios da FCC do que as empresas tradicionais, exercendo pressão contínua sobre técnicos e formuladores de políticas para moldar os padrões de acordo com suas prioridades comerciais. Um exemplo disso foi a decisão da FCC, em 2021, de autorizar a SpaceX a modificar sua constelação Starlink de primeira geração, reduzindo a altitude de cerca de 2.800 satélites de 1.100–1.300 km para aproximadamente 550 km. Operadoras concorrentes argumentaram que essa mudança poderia aumentar o risco de colisões e comprometer seus futuros sistemas, defendendo que a decisão fosse ao menos adiada até a conclusão de uma análise ambiental mais aprofundada. Ainda assim, a FCC aprovou o pedido da SpaceX, impondo apenas algumas condicionantes. A decisão reproduziu diversos dos argumentos apresentados pela própria empresa, entre eles a alegação de que a redução da altitude diminuiria, e não aumentaria, o risco de geração de detritos espaciais, além de tornar administráveis os problemas de interferência. Em um caso relacionado, quando a Dish Network e um grupo de astrônomos contestaram judicialmente outra autorização concedida pela FCC à SpaceX, o tribunal manteve a decisão, deferindo ao julgamento técnico da agência. Na prática, as alegações técnicas da SpaceX prevaleceram sobre as dos autores da ação porque a escala de suas operações e sua expertise lhe permitiram moldar a própria avaliação de riscos adotada pela FCC.

Outro episódio recente envolveu o pedido da SpaceX para operar seus satélites com uma potência nove vezes superior ao limite autorizado pela FCC, ilustrando mais uma vez como a escala e a posição dominante de uma única empresa lhe permitem moldar as regras em benefício próprio. Apesar das fortes objeções de concorrentes como AT&T e Verizon, que alertaram para o risco de graves interferências no espectro de radiofrequências, a FCC concedeu à SpaceX uma dispensa regulatória em março de 2025, sem resolver plenamente as preocupações técnicas levantadas. Em vez de aplicar o padrão mais cauteloso de proteção do interesse público que havia adotado anteriormente, a FCC aceitou as garantias oferecidas pela SpaceX e transferiu o foco da fiscalização para o monitoramento de eventuais interferências apenas depois que elas ocorressem.15Neal, Sarah. “One Giant Leap for Monopolies: Spectrum, SpaceX, and the FCC’s Public Interest Paradox.” Administrative Law Review Accord 10, no. 2 (2025): 109-142 Engenheiros e advogados da SpaceX participam rotineiramente de reuniões ex parte com autoridades da FCC para discutir normas ainda em elaboração. Nessas reuniões, frequentemente conseguem conduzir os termos da discussão por deterem grande parte dos dados necessários para definir o que é considerado seguro ou tecnicamente viável. O resultado é uma regulação formulada em termos gerais, mas cujos parâmetros acabam coincidindo com a arquitetura tecnológica e o modelo de negócios da empresa dominante.

O futuro da órbita

No atual sistema de governança do espaço sideral, privatizado na prática, decisões que vão da alocação do espectro de radiofrequências às regras sobre detritos espaciais e às condições de licenciamento são cada vez mais tomadas por meio de processos burocráticos opacos. Essas decisões, contudo, são fundamentais para determinar quem pode operar no espaço e quem é capaz de extrair lucros dessa atividade. O jargão técnico e o caráter altamente especializado desses processos funcionam como barreiras à participação de atores comprometidos com o interesse público. Ao mesmo tempo, embora outros países—entre eles Rússia, China, Japão, membros da União Europeia e Índia—também busquem consolidar sua presença no espaço, a divergência entre prioridades políticas torna improvável a formação de um consenso sobre o futuro da governança coletiva do espaço sideral. Na prática, observa-se uma crescente polarização entre, de um lado, os signatários dos Acordos Artemis—uma coalizão de cerca de setenta países que aderiram a um conjunto não vinculante de princípios para a exploração espacial—e, de outro, um grupo menor de países reunidos em torno da proposta alternativa liderada pela China, a Estação Internacional de Pesquisa Lunar.

O resultado é que a maior parte das decisões com impactos coletivos relevantes passa despercebida. Quando a FCC revisou suas regras sobre detritos orbitais, os participantes mais influentes do processo foram justamente as empresas do setor. Na ocasião, a agência chegou a invocar uma exclusão categórica da exigência de avaliação de impacto ambiental para a Starlink e outras grandes constelações de satélites. Há anos a FCC deixa de considerar os impactos ambientais associados ao licenciamento de satélites, uma omissão cada vez mais problemática diante da escala alcançada pelas constelações e do crescente número de reentradas atmosféricas, capazes de afetar tanto a observação astronômica quanto a atmosfera terrestre. Em 2022, o Government Accountability Office (GAO) recomendou que a FCC reavaliasse essa exclusão categórica para grandes constelações de satélites e, no mínimo, explicitasse as razões pelas quais considera que elas não produzem impactos ambientais significativos. Na ausência de pressão por parte de organizações de interesse público, porém, a FCC não acatou a recomendação. Embora organizações científicas tenham apresentado pesquisas indicando que as partículas de óxido de alumínio liberadas durante a combustão de detritos de satélites na reentrada atmosférica podem danificar a camada de ozônio, os reguladores optaram por desconsiderar essas evidências em favor dos argumentos apresentados pela indústria.16Ferreira, José P., Ziyu Huang, Ken‐ichi Nomura e Joseph Wang. “Potential ozone depletion from satellite demise during atmospheric reentry in the era of mega‐constellations.” (<)em(>)Geophysical Research Letters(<)/em(>) 51, no. 11 (2024): e2024GL109280.

O sigilo associado às questões de segurança nacional torna ainda mais opaco o processo de tomada de decisões. Muitos dos usos militares de sistemas comerciais, como a Starlink na Ucrânia ou em operações da Força Aérea dos Estados Unidos, são discutidos em instâncias fechadas, e não em arenas legislativas abertas ao público. Essas discussões, contudo, envolvem questões de enorme relevância social e política. Deve uma empresa privada—ou seu diretor-executivo—ter o poder de decidir unilateralmente se fornece ou suspende serviços de internet a um país em guerra, como fez Elon Musk ao restringir o acesso à Starlink em áreas da Ucrânia que o país tentava retomar das forças russas em 2022? Como definir qual é um nível aceitável de risco decorrente dos detritos espaciais? E deveria parte do espectro de radiofrequências ser reservada para uso público?

Embora as instituições públicas continuem, em tese, responsáveis por estabelecer as regras da governança do espaço sideral, as práticas regulatórias emergentes são cada vez mais influenciadas pela estrutura de propriedade, pela escala e pelo modelo de financiamento das empresas do setor. As transformações em curso na economia espacial apontam para um processo mais amplo de esmaecimento das fronteiras entre o público e o privado, à medida que o Estado passa a atuar cada vez mais como parceiro de um pequeno grupo de empresas e a promoção da supremacia dos Estados Unidos nos domínios comercial e militar se torna um objetivo compartilhado por investidores privados e agências reguladoras.

Um caminho alternativo partiria do reconhecimento de que a governança do espaço orbital é uma questão de interesse coletivo. Astrônomos alertam para o impacto das megaconstelações sobre a observação do céu noturno, ambientalistas chamam atenção para a poluição provocada pela reentrada de satélites na atmosfera e pesquisadores dedicados ao estudo da concorrência apontam os riscos da crescente concentração corporativa. Em conjunto, esses debates revelam um interesse cada vez maior pela economia política do espaço sideral. A governança do espaço orbital deveria orientar-se pela produção de conhecimento coletivo, pela coordenação pública e pela gestão responsável de longo prazo. Em vez de tratar o acesso comercial como regra e o interesse público como uma restrição, um regime mais equitativo inverteria essa lógica: o acesso às posições orbitais e ao espectro de radiofrequências seria concedido prioritariamente para pesquisa científica, observação da Terra, monitoramento climático e outras missões públicas de interesse global, impondo limites rigorosos à exploração com fins lucrativos.

Isso exigiria fortalecer a autoridade multilateral para além da coordenação, assumindo funções de governança coletiva, com poderes para estabelecer limites obrigatórios à densidade de satélites em órbita, priorizar missões não comerciais e recuperar posições orbitais ocupadas por projetos especulativos ou voltados exclusivamente ao lucro. Os reguladores nacionais deixariam de atuar como meros intermediários encarregados de converter pedidos das empresas em registros junto à UIT, passando a exercer o papel de guardiões responsáveis perante mandatos públicos internacionais.

Mais importante, um regime dessa natureza trataria os satélites não como ativos privados, mas como componentes de uma infraestrutura pública de conhecimento, exigindo padrões abertos para o compartilhamento de dados, acesso coletivo às informações produzidas e uma gestão coordenada dos detritos orbitais e do congestionamento das órbitas. Reafirmar o controle público sobre o espaço sideral significaria, assim, rejeitar a ideia de que a coordenação global deva ser realizada por meio dos mercados. No lugar, o espaço sideral passaria a ser concebido como um domínio em que a cooperação internacional, a produção de conhecimento científico e a responsabilidade entre gerações prevalecem sobre o lucro e o poder privado.