A reinvenção do modelo colombiano

A presidência de Gustavo Petro chegará ao fim em agosto deste ano, após quatro anos de mandato. Sua vitória nas eleições de 2022 representou uma ruptura significativa na história política da Colômbia, há muito dominada por uma elite conservadora e moldada pela contrainsurgência, pelo extrativismo e pela estreita parceria do país com os Estados Unidos. Ex-guerrilheiro do M-19 e crítico de longa data da trajetória econômica colombiana, Petro prometeu romper com aquilo que frequentemente denunciava como o “modelo neoliberal” do país: um sistema consolidado ao longo de quatro décadas que, segundo ele, havia “produzido profunda desigualdade, destruído o tecido social e alimentado a violência”. Sua agenda incluía ambiciosas reformas previdenciária, trabalhista, agrária e da saúde, mas seu projeto político ia além da soma dessas medidas. Petro construiu sua carreira denunciando os vínculos entre políticos, grandes proprietários de terra, grupos paramilitares, traficantes de drogas e multinacionais estrangeiras que sustentam o padrão extrativista colombiano, o que ele chama  de “economia da morte”. Seu objetivo no governo foi tentar reorientar o modelo de desenvolvimento do país em direção a uma “economia da vida”, afastando-o da dependência de combustíveis fósseis, da economia ilícita e da expropriação de terras.

Embora sua plataforma representasse uma ruptura profunda com décadas de política colombiana, as propostas de Petro não eram revolucionárias. Longe de defender um salto rumo ao socialismo do século XXI, seu objetivo era reduzir as desigualdades, ampliar a inclusão política e garantir os direitos civis consagrados pela Constituição de 1991. Na noite de sua eleição, Petro chegou a afirmar a seus apoiadores que a meta era “desenvolver o capitalismo” no país. Influenciado por uma interpretação da história colombiana que dialoga com os debates sobre dependência e modos de produção que marcaram a América Latina em meados do século XX, Petro argumentava que a Colômbia permanecia presa a uma estrutura “pré-moderna” e “feudal”, que precisava ser superada antes de qualquer transformação mais profunda.

As dificuldades enfrentadas por Petro no exercício do poder evidenciaram os limites de governar por meio de instituições forjadas durante o período neoliberal—um dilema que extrapola as fronteiras de seu país. No caso colombiano, porém, há um elemento particular: a histórica separação entre a formulação econômica e a disputa política. Esse arranjo é, em grande medida, herança da la Violencia e da formação tecnocrática singular que emergiu desse período, responsável por blindar questões econômicas do debate democrático e por inscrever pilares da governança neoliberal em uma Constituição que continua desfrutando de ampla legitimidade popular.

O projeto de Petro surgiu em um país cuja transição ao neoliberalismo foi gradual, produzindo uma reação mais moderada do que em outras partes da América Latina, onde reformas mais abruptas desencadearam movimentos antineoliberais que ajudaram a levar ao poder os governos da Onda Rosa. Além disso, a esquerda colombiana teve de enfrentar um processo de reestruturação econômica profundamente entrelaçado ao conflito armado e à ascensão do paramilitarismo, fatores que, em conjunto, reprimiram violentamente a oposição popular. Nesse sentido, a presidência de Petro deve ser entendida não apenas como uma ruptura simbólica, mas como um teste dos limites e possibilidades de quatro anos de um governo progressista num país sem qualquer experiência prévia de governo de esquerda, cujas instituições foram moldadas por décadas de reformas neoliberais e com um violento histórico de repressão a movimentos sociais. 

Se as eleições presidenciais forem tomadas como o único critério para avaliar o sucesso de Petro, é fácil concluir que seu projeto não reuniu apoio suficiente para resistir a uma ofensiva da direita amplamente financiada. O fato de Iván Cepeda, seu sucessor escolhido, ter ficado atrás do populista de extrema direita e narcoadvogado Abelardo de la Espriella no primeiro turno levou muitos críticos a desqualificar sua experiência no poder. Ainda assim, mesmo que a extrema direita retorne ao poder—um cenário sugerido pelas pesquisas, mas longe de ser inevitável—, a experiência da esquerda no governo deixará marcas duradouras na Colômbia e na região, muito além desses quatro anos.

A guinada da Colômbia em direção a uma agenda explicitamente redistributiva e antiextrativista desperta tamanho receio entre seus adversários justamente porque produziu resultados concretos. Petro deixa o governo com uma economia estável e índices de aprovação relativamente altos para um presidente em fim de mandato. Isso foi possível graças a uma estratégia centrada nas classes populares, cujas condições de vida melhoraram significativamente em decorrência de uma série de reformas de grande alcance nos sistemas trabalhista e previdenciário, da valorização do salário mínimo, de uma redistribuição de terras sem precedentes e de investimentos nas regiões periféricas do país. Mas, para além desses avanços materiais, há um desafio ainda mais profundo ao status quo: Petro conseguiu pôr em xeque o controle tecnocrático das elites sobre políticas que, durante décadas, serviram aos seus interesses. Ao fazê-lo, recolocou a questão de classe no centro do debate político e abriu espaço para novas formas de organização e mobilização popular.

Da substituição de importações à liberalização

A história singular do conflito armado colombiano, sem paralelo na região, está intimamente ligada a outra característica marcante da trajetória do país: o caráter tecnocrático da formulação da política econômica, consolidado durante a chamada “democracia pactuada” da Frente Nacional. A Frente Nacional, coalizão que estabeleceu a alternância entre liberais e conservadores no poder, surgiu depois de la Violencia, a brutal guerra civil que assolou o país entre 1948 e 1958 e deixou pelo menos 200 mil mortos. O pacto permitiu que as elites colombianas evitassem enfrentar os desafios estruturais do modelo econômico vigente, marcado por um setor agrícola de baixa produtividade e por uma inserção desfavorável na economia mundial, baseada na exportação de matérias-primas e na importação de produtos manufaturados. Essa posição gerava desequilíbrios recorrentes no balanço comercial e limitava o desenvolvimento industrial do país. Os desafios do desenvolvimento econômico colombiano eram enormes. Expandir a economia, integrar as regiões periféricas e enfrentar desigualdades regionais e étnicas profundamente enraizadas não eram apenas formas de fortalecer o modelo capitalista de desenvolvimento—um objetivo compartilhado por grande parte da América Latina durante a Guerra Fria diante do avanço das esquerdas—, mas também instrumentos explícitos para conter a violência que devastava o país.

Nesse período, a Colômbia seguiu uma trajetória distinta da adotada por países como Brasil e Argentina, que apostaram em estratégias mais ambiciosas de industrialização acelerada. Sua versão da industrialização por substituição de importações foi mais flexível e menos intervencionista. O modelo continuou fortemente dependente das receitas de exportações de café para financiar o desenvolvimento e, embora tenha garantido crescimento econômico relativamente estável, não produziu transformações estruturais significativas. Num contexto ainda marcado pelas feridas de la Violencia, questões distributivas fundamentais eram consideradas politicamente explosivas. A década de conflito generalizado tinha raízes não apenas em disputas partidárias, mas também em embates em torno da propriedade da terra. Em meados dos anos 1960, esse modelo econômico começava a mostrar seus limites: o reduzido tamanho do mercado interno e a persistente dependência externa restringiam suas possibilidades de expansão.

Em 1966, quando os preços internacionais do café—responsável então por cerca de 80% das receitas de exportação do país—despencaram, a Colômbia mergulhou numa crise de balanço de pagamentos. O presidente Carlos Lleras Restrepo recusou a exigência do Fundo Monetário Internacional de promover uma forte desvalorização do peso como condição para a concessão de um empréstimo de estabilização, por considerá-la politicamente inviável e uma afronta à soberania nacional. No lugar, adotou um ajuste mais gradual e controlado, que instituiu um regime cambial de minidesvalorizações sucessivas. O resultado não foi uma liberalização econômica propriamente dita, mas sim uma estratégia híbrida e pragmática, que reconhecia os limites da substituição de importações como motor do desenvolvimento sem, contudo, abandonar a proteção aos setores industriais considerados estratégicos.1Carlos E. Juárez, “Trade and Development Policies in Colombia: Export Promotion and Outward Orientation, 1967-1992,” (<)em(>)Studies in Comparative International Development (<)/em(>)(Primavera de 1993, Vol. 28, No. 3), 80.

Esse episódio é revelador da economia política que então se consolidava na Colômbia. Lleras conseguiu resistir à exigência politicamente mais custosa do FMI sem abrir mão do acesso ao financiamento internacional, que considerava indispensável ao desenvolvimento do país. A posição estratégica da Colômbia durante a Guerra Fria foi decisiva para esse desfecho: preservar a estabilidade do governo da Frente Nacional era uma prioridade dos Estados Unidos. O equilíbrio alcançado por Lleras refletia o consenso construído após la Violencia, que privilegiava a moderação e a estabilidade em detrimento do enfrentamento das desigualdades estruturais nos planos doméstico e internacional. Nesse contexto, a manutenção da estabilidade macroeconômica tornou-se uma estratégia política fundamental. A tarefa de controlar a inflação, evitar novas crises de balanço de pagamentos e transmitir confiança aos credores internacionais foi delegada a uma elite que tratava a gestão econômica como uma questão técnica, e não como matéria de debate e decisão democrática. A estabilidade macroeconômica coexistia, assim, com tensões sociais crescentes, alimentadas pela concentração fundiária e pelos intensos fluxos migratórios para centros urbanos.

No final da década de 1970, quando a inflação se aproximava de 30%, fortes oscilações nos preços internacionais do café produziram um boom temporário das exportações, inundando a economia colombiana de divisas. Mas, ao valorizar o peso, em vez de impulsionar o desenvolvimento industrial esse influxo de recursos alimentou a inflação e reduziu ainda mais a competitividade da indústria nacional. A expansão da economia ilegal nesse mesmo período—primeiro com a maconha e, posteriormente, com a cocaína—agravou essas distorções, direcionando capitais ilícitos para a compra de terras e para o mercado imobiliário urbano, aprofundando dinâmicas especulativas.2Forrest Hylton, (<)em(>)Evil Hour in Colombia(<)/em(>) (Londres: Verso, 2006) A resposta do Estado foi criar o que ficou conhecido como la ventanilla siniestra (“a janela sinistra”), um mecanismo que permitia converter dólares em pesos sem a necessidade de comprovar sua origem. A medida facilitou a absorção de recursos ilícitos pela economia formal, ajudando a estabilizar a moeda e reforçar as reservas internacionais. Isso contribuiu para que a Colômbia escapasse da crise da dívida que atingiu grande parte da América Latina após 1982. Além disso, mesmo em meio à explosão da violência associada ao narcotráfico nos anos 1980, a Colômbia conseguiu preservar sua imagem, particularmente entre investidores internacionais, de um país fiscalmente responsável e comprometido com a estabilidade macroeconômica—reputação que se tornaria uma de suas marcas registradas.

Foi nesse contexto que o neoliberalismo tomou forma na Colômbia: não como uma imposição repentina, mas como uma reorientação gradual, ao longo de décadas, da estratégia de desenvolvimento do país. Esse processo foi moldado por uma gestão tecnocrática da economia e sustentado por um consenso bipartidário entre as elites que perdurou mesmo após o encerramento formal da Frente Nacional, em 1974. Embora a Colômbia não tenha experimentado os episódios de hiperinflação ou as graves crises da dívida que marcaram grande parte da América Latina, em meados da década de 1980 o peso estava sobrevalorizado, as exportações perdiam competitividade, o mercado interno dava sinais de esgotamento e as fontes de financiamento externo se retraíam à medida que investidores abandonavam os mercados emergentes em razão da crise da dívida regional. Ao final da década, o governo de Virgilio Barco passou a implementar um programa mais explícito de “modernização” econômica, cujo objetivo era expor gradualmente a economia nacional à concorrência internacional por meio da redução de barreiras protecionistas.

A primeira rodada de liberalização na Colômbia, portanto, não seguiu a trajetória clássica dos programas de ajuste associados ao FMI e às chamadas terapias de choque aplicadas às economias em crise. Em vez disso, assumiu contornos próprios e se desenrolou sob a justificativa de que o país passava por uma adaptação pragmática às transformações da economia global.

Da liberalização à crise dos anos 1990

Após décadas de liberalização gradual sob um modelo híbrido de substituição de importações, a Colômbia entrou em uma nova fase sob o governo de César Gaviria, que acelerou as reformas de mercado por meio da apertura económica. Essa inflexão, mais uma vez, não surgiu como resposta a uma crise da dívida ou a episódios de hiperinflação, mas sim a uma crise política. No final da década de 1980, a incapacidade de ampliar a participação política por vias institucionais, as tensões entre os governos regionais e o poder central e a dificuldade do Congresso em aprovar reformas significativas, somadas à escalada da violência promovida tanto pelos cartéis quanto pelas guerrilhas, alimentaram uma percepção generalizada de deterioração institucional e uma profunda crise de legitimidade.

Iniciou-se, então, um período de reconfiguração política marcado pela desmobilização de grupos guerrilheiros como o M-19 e pela convocação de uma Assembleia Constituinte encarregada de elaborar a Constituição de 1991. O texto constitucional é celebrado até hoje por ter ampliado direitos civis e culturais—especialmente ao reconhecer os direitos territoriais coletivos de comunidades afro-colombianas e indígenas, bem como o princípio da consulta prévia—, além de fortalecer garantias sociais e ambientais. Ainda assim, para grande parte da esquerda colombiana—incluindo Gustavo Petro, eleito para o Congresso após deixar a prisão como parte do processo de paz com o M-19—, a Constituição de 1991 representa um projeto democrático cujas promessas foram apenas parcialmente concretizadas. De fato, o amplo respaldo político e social à nova Constituição conferiu legitimidade às profundas transformações econômicas também introduzidas por ela.

A Constituição de 1991 institucionalizou o neoliberalismo ao incorporar mecanismos de governança econômica orientados pelo mercado à própria arquitetura do Estado colombiano. O texto consagrou inequivocamente a propriedade privada e a concorrência como princípios organizadores da vida econômica. Entre outras medidas, impôs limites rigorosos à capacidade do Estado de desapropriar terras e determinou o pagamento de indenizações em valores de mercado mesmo em casos de propriedades improdutivas. Questões econômicas passaram a ser cada vez mais deslocadas para o âmbito jurídico, submetidas à arbitragem da Corte Constitucional. Esse processo reduziu o espaço de deliberação democrática e blindou decisões centrais da política econômica de pressões populares.

Uma das mudanças constitucionais mais relevantes foi a independência do banco central. O artigo 371 formalizou a autonomia do Banco de la República e definiu a estabilidade de preços como seu principal mandato. A medida alinhou a Colômbia à ortodoxia econômica predominante à época, segundo a qual a inflação deveria ser tratada como um problema técnico administrado por especialistas, e não por representantes eleitos. A justificativa era reforçar a credibilidade do país perante investidores internacionais e instituições financeiras. 

A reestruturação econômica avançou em paralelo a essas transformações institucionais. O mercado de trabalho foi flexibilizado por meio de reformas que ampliaram a contratação temporária e normalizaram vínculos empregatícios de curta duração. O sistema previdenciário e o setor educacional passaram por novas rodadas de privatização, a seguridade social foi reestruturada e setores estratégicos, como saúde e telecomunicações, foram desregulamentados, desencadeando amplos protestos sociais. Em grande medida, as consequências dessas reformas na Colômbia foram semelhantes às observadas no restante da América Latina: a privatização da previdência não conseguiu ampliar significativamente o acesso ao sistema nem frear o contínuo crescimento dos gastos públicos. O aumento da violência contra dirigentes e militantes sindicais reduziu os níveis de sindicalização. Cortes orçamentários obrigaram muitas universidades públicas a reduzir serviços ou interromper atividades. A reforma da saúde ampliou a cobertura, mas também provocou restrições de financiamento e fortaleceu o papel de intermediários privados, contribuindo para a deterioração das condições de atendimento tanto para pacientes quanto para trabalhadores do setor.

O eixo central da apertura económica foi a liberalização comercial que desmantelou os remanescentes do modelo de substituição de importações. As tarifas médias de importação foram drasticamente reduzidas, de 38,3% para 11,7%, enquanto a exigência de licenças de importação caiu de cerca de metade dos produtos para apenas 3%. Na esteira dessa abertura, as exportações cresceram modestamente, enquanto as importações dispararam, ampliando o déficit em conta corrente. Ao mesmo tempo, a desregulamentação dos mercados de capitais e a eliminação dos controles cambiais em janeiro de 1991 provocaram uma rápida entrada de capitais estrangeiros, que passaram de uma modesta saída líquida em 1990 para ingressos de US$ 2,7 bilhões em 1992. Esse influxo de recursos não se direcionou aos setores produtivos, mas, combinado com critérios de crédito mais flexíveis, alimentou um boom de crédito e do mercado imobiliário. O resultado foi a aceleração da inflação e uma forte elevação da taxa de juros, que saltou de cerca de 4% para quase 20% entre 1992 e 1995.3Carlos Eduardo Hernandez e Edwin López, “Colombia during the Financial Crisis of the Late 1990s,” em (<)em(>)Encyclopedia of Financial Crises(<)/em(>), ed. Sara Hsu, (Elgar, 2023)

Como resultado da apertura, a Colômbia integrou-se mais profundamente aos circuitos financeiros globais e, consequentemente, à sua volatilidade. Essa vulnerabilidade ficou evidente em 1999, quando o país enfrentou a mais grave crise econômica desde a década de 1930. A liberalização também contribuiu para intensificar o conflito armado. Os deslocamentos sociais provocados pelas reformas e o crescimento do emprego informal favoreceram a expansão de um proletariado precarizado que passou a fornecer recrutas tanto para as guerrilhas quanto para os grupos paramilitares, ambos financiados pela crescente economia do narcotráfico.4Nazih Richani,“The Political Economy of Violence: The War-System in Colombia,” (<)em(>)Journal of Interamerican Studies and World Affairs (<)/em(>)39 (2): 37–81 (1997). Foi nesse contexto que o presidente Andrés Pastrana (1998–2002) iniciou negociações de paz com as Forças Revolucionárias da Colômbia. As FARC denunciavam o neoliberalismo como uma traição à soberania colombiana e uma das causas do empobrecimento da população. Em seu lugar, defendiam a redistribuição de renda, a reforma agrária, a ampliação dos gastos sociais, o controle estatal sobre setores estratégicos da economia e o fim do pagamento da dívida externa. O diálogo com essa visão alternativa de desenvolvimento, contudo, teve vida curta. 

À medida que Pastrana buscava apoio externo para fortalecer a capacidade estatal e ampliar os investimentos sociais, o desenvolvimento colombiano tornou-se cada vez mais subordinado às prioridades de segurança dos Estados Unidos. O que começou como uma proposta voltada para enfrentar as causas sociais do conflito armado e da produção de coca—originalmente apresentada por Pastrana como um “Plano Marshall” para a Colômbia—acabou se transformando no Plano Colômbia, um amplo pacote de assistência militar e uma estratégia de segurança centrada no combate às guerrilhas e ao narcotráfico. A ajuda estadunidense, que somaria cerca de US$ 10 bilhões, estava condicionada à implementação de reformas de mercado e à privatização de setores econômicos, reforçando a associação entre liberalização econômica e política de segurança. À medida que o combate aos narcotraficantes e às guerrilhas colombianas foi incorporado à Guerra ao Terror, a ideia de que a insegurança tinha raízes sociais desapareceu gradualmente do centro do debate político. Em seu lugar consolidou-se uma linguagem baseada na ordem pública e na atração de investimentos, que alcançaria seu auge durante o governo de Álvaro Uribe.

Neoliberalismo na guerra, neoliberalismo na paz

A “economia da morte” colombiana, como Petro a descreve, sustentada pelo “petróleo, pelo carvão e pela cocaína”, consolidou-se durante o governo de Álvaro Uribe. A trajetória da Colômbia nesse período contrastou fortemente com a de grande parte da América Latina. Enquanto os governos progressistas da Onda Rosa—na Bolívia, no Equador, na Venezuela, no Brasil, na Argentina e em outros países—aproveitaram o boom de commodities para ampliar os gastos sociais, Uribe combinou um programa de estabilidade macroeconômica com militarização e reformas de mercado. O resultado foi crescimento sem redistribuição.

A eleição de Uribe em 2002, que rompeu o tradicional duopólio entre liberais e conservadores, aprofundou a associação entre segurança pública e liberalização econômica por meio de seu projeto político populista, o uribismo. Traficantes de drogas e paramilitares “independentes”, frequentemente ligados a setores do Estado, expulsaram camponeses de suas terras, que posteriormente foram incorporadas à expansão do agronegócio. Esse processo foi facilitado por uma série de leis favoráveis aos grandes proprietários rurais que violavam direitos constitucionais de comunidades locais.5Cristina Rojas, “Colombia’s Neoliberal Regime of Governance: Securitization by Dispossession”, em Laura MacDonald e Arne Ruckert, eds., (<)em(>)Post-Neoliberalism in the Americas.(<)/em(>) Os paramilitares também desempenharam um papel central na expansão da extração de recursos como petróleo, carvão e bananas por multinacionais estrangeiras. Ao proteger infraestruturas estratégicas de ataques guerrilheiros e assassinar lideranças comunitárias que resistiam aos deslocamentos forçados e à degradação ambiental, contribuíram para consolidar esse modelo de desenvolvimento. O movimento sindical, já fragilizado por décadas de violência, foi ainda mais enfraquecido. A taxa de sindicalização despencou, enquanto milhares de sindicalistas foram assassinados entre os anos 1990 e meados dos anos 2000—muitas vezes, também nesse caso, por grupos paramilitares a serviço de grandes empresas multinacionais. Paralelamente, reformas aprovadas durante o governo Uribe ampliaram a flexibilização das relações de trabalho.6Ver Jasmin Hristov, (<)em(>)Paramilitarism and Neoliberalism(<)/em(>) (Londres: Pluto Press, 2017)

Apesar da violência que o acompanhou, o modelo de crescimento militarizado e orientado às exportações garantiu a reeleição de Uribe e impulsionou um período de forte expansão econômica. Entre 2003 e 2013, o PIB per capita colombiano quadruplicou, enquanto investimentos estrangeiros afluíam para os setores de mineração, energia e agronegócio, beneficiados pelas garantias de “segurança” e pela redução dos royalties proporcionadas pelo uribismo. Ao mesmo tempo, a privatização avançou nos setores bancário, de telecomunicações, energia, saúde e previdência, provocando uma redução do emprego no setor público. Os acordos de livre comércio firmados com os Estados Unidos e o Canadá em 2006 e 2008 fortaleceram mecanismos de proteção ao investimento e de arbitragem internacional, ao mesmo tempo em que reforçaram a posição tradicional da Colômbia na divisão internacional do trabalho como exportadora de matérias-primas.

As elites domésticas e muitos observadores internacionais viam a Colômbia da era Uribe como um caso de sucesso. Esse crescimento econômico, porém, teve um custo elevado para amplos setores da população, incluindo afro-colombianos, povos indígenas, camponeses e sindicalistas, frequentemente tratados como ameaças à ordem estabelecida e excluídos da vida política. Em vez de enfrentar as raízes estruturais do conflito, o modelo de desenvolvimento de Uribe contribuiu para aprofundá-las, reduzindo o espaço para projetos alternativos de organização econômica e social. 

O projeto neoliberal avançou para uma nova etapa sob o governo de Juan Manuel Santos, que assumiu a presidência em 2010. Rompendo com Uribe, Santos retomou as negociações com as FARC, processo que culminaria nos Acordos de Paz assinados em Havana em 2016. Mas, por mais histórica que tenha sido essa conquista, os acordos não podem ser dissociados dos objetivos econômicos aos quais também serviram. As negociações ocorreram num momento em que os limites do modelo extrativista se tornavam evidentes diante da forte queda dos preços internacionais do petróleo. O governo Santos apresentou a paz como uma forma de restaurar a confiança dos investidores e integrar os territórios afetados pelo conflito à economia global. Como o próprio Santos argumentava, a paz permitiria que a Colômbia se tornasse um país “normal” para o desenvolvimento capitalista. Nesse sentido, os Acordos de Paz estenderam ao campo pós-conflito a ordem neoliberal consolidada durante o uribismo: preservaram as estruturas institucionais e distributivas que haviam sustentado décadas de violência enquanto abriram novos espaços para a extração de recursos e a acumulação de capital.7Hylton, Forrest e Aaron Tauss. 2016. “Peace in Colombia: A New Growth Strategy: Colombia’s Peace Deal Is a Remarkable Achievement, but Its Economic Implications Are Troubling.” (<)em(>)NACLA Report on the Americas(<)/em(>) 48 (3)

As tensões entre segurança, neoliberalismo e reforma social atingiram um ponto de ruptura durante o governo de Iván Duque (2018–2022). Em 2019, sua administração apresentou um pacote de reformas trabalhistas, tributárias e previdenciárias—conhecido como paquetazo—que buscava reduzir o salário mínimo, privatizar parte da previdência pública e diminuir os impostos pagos por multinacionais, ao mesmo tempo em que ampliava a carga tributária sobre trabalhadores e setores médios da população. A oposição a essa agenda convergiu, em novembro de 2019, em uma greve nacional que mobilizou cerca de 1,5 milhão de pessoas. O movimento reuniu organizações indígenas e camponesas—historicamente os grupos mais afetados pela repressão estatal e pelas reformas neoliberais—com estudantes e movimentos sindicais em torno de uma contestação mais ampla ao modelo econômico vigente.

O estallido social contribuiu para repolitizar o modelo neoliberal, recolocando as questões econômicas no centro do debate público. Para além da crise desencadeada pela pandemia, as reivindicações dos manifestantes eram indissociáveis das décadas de liberalização econômica, acordos de livre comércio e desenvolvimento extrativista. A eleição de Gustavo Petro em 2022 pode ser compreendida como a expressão institucional de um ciclo mais longo de mobilização política e contestação social. Sua chegada ao poder, porém, trouxe consigo uma questão que definiria os rumos do novo governo: seria possível que uma administração surgida de um contexto de mobilização popular em massa efetivamente desafiasse uma ordem econômica que havia sobrevivido à crise, à guerra e à paz, e que estava profundamente inscrita na própria arquitetura institucional colombiana?

Construindo a Economia da Vida

Petro delineou sua ambiciosa agenda de transformação no Plano Nacional de Desenvolvimento, documento segundo o qual cada governo local define suas prioridades e estabelece os mecanismos para financiá-las. O plano rejeitava o modelo econômico predominante na Colômbia em favor de uma visão do país como uma “Potência Mundial da Vida”. Elaborado a partir de um processo sem precedentes de participação cidadã, o projeto buscava reorientar a economia para longe das exportações extrativistas e ilícitas—vistas como motores do conflito armado, da degradação ambiental e do poder das multinacionais—e em direção a um modelo centrado na agricultura familiar, no turismo, na ampliação da educação e na elevação dos salários e das aposentadorias. No centro dessa agenda estavam propostas de reestruturação dos sistemas de saúde e previdência e reformas nas áreas trabalhista e agrária, que seriam financiadas por uma ampla reformulação do sistema tributário. O governo argumentava que o aumento do investimento público reduziria a dependência da economia ilícita, fortaleceria a demanda doméstica, promoveria um crescimento mais equilibrado e contribuiria para enfrentar as causas estruturais do conflito armado.

Nos primeiros meses de mandato, Petro contou com o apoio de amplas coalizões no Congresso e no próprio gabinete para avançar sua agenda. A nomeação de tecnocratas moderados sinalizava uma tentativa de conduzir as reformas por meio das instituições existentes, privilegiando a negociação em vez da ruptura e transmitindo aos investidores a mensagem de que a tradicional prudência fiscal colombiana seria preservada. Amparado por uma frágil maioria parlamentar, o governo aprovou duas medidas centrais em seu primeiro ano. A primeira foi uma lei que autorizava negociações com grupos armados, abrindo caminho para a estratégia de “Paz Total” de Petro. A segunda foi a reforma tributária de novembro de 2022, concebida para arrecadar cerca de US$ 5 bilhões destinados ao financiamento da ambiciosa agenda social da administração por meio de um imposto sobre grandes fortunas e da tributação dos lucros das empresas de petróleo e gás.

Ainda circunscrito ao arcabouço institucional que inicialmente buscou preservar, Petro apresentou ao Congresso, em março de 2023, projetos de reforma trabalhista, previdenciária e da saúde. As propostas tinham como objetivo reverter décadas de privatização e de erosão dos direitos trabalhistas iniciadas nos anos 1990, durante o governo Gaviria—paradoxalmente, no mesmo período em que muitos desses direitos eram formalmente consagrados pela Constituição de 1991. Entre as três iniciativas, a reforma da saúde consolidou-se como a principal batalha política do governo. Em abril de 2023, a disputa em torno do projeto desfez a coalizão que sustentava Petro no Congresso e levou a uma ampla reforma ministerial, marcando o fim de sua estratégia inicial de promover mudanças por meio da negociação e do consenso.

Além dos obstáculos políticos, o governo também enfrentava severas restrições fiscais. Quando Petro assumiu a presidência, a economia colombiana já havia se recuperado da contração provocada pela pandemia, mas a inflação permanecia elevada, atingindo 13,1%, enquanto o déficit fiscal representava 5,3% do PIB. Embora inferior ao pico registrado em 2020—em grande medida graças à alta dos preços do petróleo—, esse cenário dificultava os esforços para ampliar os gastos públicos, especialmente porque o governo projetava uma redução gradual das receitas provenientes da extração de combustíveis fósseis como parte de sua estratégia de transição ecológica. Sua margem de manobra era ainda mais limitada pelo fato de que cerca de 85% do orçamento nacional estava comprometido com despesas obrigatórias com previdência social, serviço da dívida e programas definidos por obrigação legal. A situação se agravou ainda no primeiro semestre de 2023, quando a Corte Constitucional anulou uma disposição importante da reforma tributária aprovada pelo governo, tornando ainda mais difícil fechar a lacuna de arrecadação.

Esses reveses levaram Petro a adotar uma estratégia política mais confrontacional. O presidente passou a se dirigir cada vez mais diretamente à sua base de apoio, discursando para multidões da varanda da Casa de Nariño e defendendo a realização de referendos sobre reformas que permaneciam bloqueadas no Congresso. Seus críticos o acusaram de enveredar pelo populismo—historicamente estigmatizado na política colombiana—e de tentar contornar os canais institucionais ao buscar meios de pressionar ou superar a resistência parlamentar. A saída dos setores mais moderados do gabinete, em especial do ministro da Fazenda José Antonio Ocampo, alimentou preocupações de que a disciplina fiscal (e, com ela, a credibilidade internacional da Colômbia e a estabilidade do peso) também pudesse ser abandonada.

Ainda assim, mesmo após o colapso da coalizão governista, a administração conseguiu aprovar uma versão negociada da reforma previdenciária. A medida ampliou a cobertura para cerca de 2,5 milhões de idosos colombianos que anteriormente não recebiam qualquer benefício. O projeto fortaleceu as contribuições ao Colpensiones, o sistema público de previdência; permitiu que mulheres com filhos se aposentassem mais cedo; e criou novos benefícios para pais e mães de crianças com deficiência. Apesar desses avanços, as concessões exigidas pelas negociações políticas impediram mudanças mais profundas. A idade mínima de aposentadoria, por exemplo, permaneceu inalterada. Além disso, as garantias constitucionais que protegem os direitos dos fundos privados de pensão tornavam inviável qualquer tentativa de nacionalização, limitando significativamente o alcance da reforma.

Foi, porém, a aprovação da reforma trabalhista que melhor ilustrou a mudança de estratégia do governo após a perda de sua coalizão parlamentar. Apresentado originalmente em 2022, mas rejeitado duas vezes pelo Congresso, o projeto foi retomado graças à pressão social contínua,  estimulada pelo próprio governo, e acabou aprovado em junho de 2025. A legislação tornou o código trabalhista colombiano mais protetivo, estabelecendo a jornada de oito horas, ampliando a remuneração para trabalho aos domingos e feriados, proibindo a renovação indefinida de contratos temporários, reconhecendo direitos e benefícios para trabalhadores de aplicativos de entrega e criando mecanismos pioneiros de apoio a cuidadores comunitários. Embora Petro tenha sido obrigado a fazer concessões ao longo das negociações, a reforma trouxe maior estabilidade para uma força de trabalho marcada por níveis extremamente elevados de informalidade.

A reforma agrária—uma das promessas centrais da campanha de Petro—encontrou obstáculos ainda mais profundos. As fortes garantias constitucionais à propriedade privada limitaram significativamente a capacidade do governo de redistribuir terras ao campesinato, medida considerada essencial para enfrentar a persistente instabilidade nas áreas rurais. Como resultado, a administração passou a depender principalmente da compra de terras de grandes proprietários, estratégia que, segundo seus críticos, arriscava legitimar padrões históricos de expropriação violenta associados ao conflito armado colombiano. 

A questão fundiária está tão profundamente ligada ao conflito que a “Reforma Rural Integral” (RRI) constituiu o primeiro ponto dos Acordos de Paz firmados com as FARC em 2016, compromisso que Petro prometeu implementar após anos de inação estatal. Sua interpretação da relação entre a situação do campo, o modelo econômico colombiano e o conflito armado converge amplamente com os princípios da RRI, que defendia a transformação estrutural do meio rural, a redução da pobreza, o fortalecimento da economia camponesa por meio do investimento público, abordagens alternativas para os cultivos ilícitos e a formalização da posse da terra. O governo alcançou avanços relevantes nessa agenda. Entre eles, destacam-se a ampliação da proteção jurídica aos camponeses, a criação de uma justiça agrária especializada, a priorização da produção de alimentos e do uso sustentável da terra, além da distribuição de mais de um milhão de hectares a vítimas do conflito armado. Ainda assim, os resultados ficaram muito aquém das metas estabelecidas tanto pela Reforma Rural Integral quanto pelo próprio Plano Nacional de Desenvolvimento. A experiência evidenciou, mais uma vez, as dificuldades de promover transformações profundas no campo colombiano por meio dos canais institucionais existentes.

Mudando as regras do jogo

Para além da agenda de reformas domésticas, Petro tornou-se uma voz cada vez mais influente no cenário internacional, articulando o modelo de desenvolvimento colombiano a uma crítica mais ampla da ordem global. Desde seu discurso na Assembleia Geral das Nações Unidas em 2022, quando alertou que o carvão e o petróleo poderiam “extinguir toda a humanidade”, até a proibição de novos projetos extrativistas na Amazônia, Petro tem apresentado a crise climática como inseparável das questões de desenvolvimento, soberania e desigualdade global. Ele também esteve entre os primeiros líderes mundiais a denunciar o genocídio em Gaza, condenando o que classificou como terrorismo israelense, suspendendo compras de armamentos e rompendo relações diplomáticas com Israel. Para Petro, tanto Gaza quanto a crise climática são manifestações de uma mesma ordem internacional disfuncional, responsável por manter países como a Colômbia presos a uma posição subordinada na economia global e dependentes do extrativismo.

Petro passou a confrontar não apenas as instituições financeiras domésticas, mas também as próprias regras que estruturam a economia internacional. As tentativas de limitar sua decisão de proibir, em junho de 2024, as exportações de carvão para Israel evidenciaram como a soberania colombiana é restringida pela interação entre os acordos de livre comércio, o poder das corporações multinacionais e os tribunais internacionais de arbitragem. Desde então, o presidente tem defendido que as preocupações humanitárias e ambientais devem prevalecer sobre as obrigações impostas por tratados comerciais. Com base nesse argumento, promoveu o cancelamento do acordo de livre comércio entre Colômbia e Israel e buscou renegociar o tratado comercial com os Estados Unidos para incluir tarifas sobre veículos com altas emissões de carbono. No final de março, Petro anunciou que a Colômbia deixaria o sistema de Solução de Controvérsias entre Investidores e Estados (ISDS, na sigla em inglês), mecanismo que permite que empresas estrangeiras processem governos em tribunais internacionais por políticas públicas que afetem seus lucros. A medida foi apresentada como uma forma de defender simultaneamente a soberania colombiana e a transição energética global.

Longe de se limitar ao plano retórico, essas iniciativas demonstraram a disposição de Petro de romper com os Estados Unidos que, historicamente, foram o mais importante aliado militar, econômico e político da Colômbia. Seu confronto direto com as regras que organizam a ordem internacional, envolvendo direitos humanos, livre comércio e as tensões entre ambos, representou uma ruptura marcante em um país cujos governantes tradicionalmente privilegiaram a manutenção do acesso a essas estruturas, em vez de buscar sua transformação em bases mais equitativas. Nesse sentido, Petro afastou-se de um padrão que remonta ao menos ao breve embate de Carlos Lleras Restrepo com o FMI, em 1966, quando os limites da contestação colombiana à ordem econômica internacional logo se tornaram evidentes.

A centralidade da transição ecológica no novo modelo econômico proposto por Petro torna essa experiência ainda mais decisiva. Sua passagem pelo governo sugere, de fato, que abandonar a dependência dos combustíveis fósseis dentro da ordem econômica internacional vigente pode ser uma tarefa extraordinariamente difícil. Ao tentar responder se um país de renda média e dependente da exportação de commodities pode combinar transição climática e redistribuição de renda sem romper com a ordem existente, Petro constatou que, embora o sucesso esteja longe de ser garantido, ele dificilmente será alcançado sem desafiar estruturas mais amplas de poder no plano doméstico e internacional. Trata-se de uma experiência sem precedentes em uma região onde governos progressistas historicamente financiaram seus programas mais ambiciosos de redistribuição justamente por meio da expansão de atividades extrativistas. Nesse sentido, a aposta de Petro não consiste apenas em transformar a economia colombiana, mas também em testar os limites políticos e econômicos de uma estratégia de desenvolvimento pós-extrativista em um país periférico.

Petronomics

O embate de Petro com os princípios tradicionais que regem a ordem internacional constitui apenas uma dimensão desse conflito mais amplo. Na tentativa de reorientar efetivamente o modelo de desenvolvimento colombiano, seu governo também passou a desafiar as ortodoxias macroeconômicas que estruturam o debate econômico no país há décadas.

Um exemplo emblemático foi a valorização de 23% do salário mínimo decretada pelo presidente no final de 2025. Depois que a Corte Constitucional suspendeu a medida sob o argumento de que ela carecia de fundamentação técnica suficiente, Petro respondeu convocando mobilizações em todo o país. O governo procurou justificar a política não em termos estritamente tecnocráticos ou jurídicos, mas como a implementação de um “salário vital”, capaz de melhorar concretamente as condições de vida da classe trabalhadora colombiana. Em 19 de fevereiro de 2026, Petro assinou um novo decreto renovando o reajuste, que permanece em vigor. Até o momento, os temores de que a medida provocasse uma disparada da inflação, aumento do desemprego ou dificuldades generalizadas para pequenas empresas não se concretizaram. Não houve uma espiral entre salários e preços, e o próprio diretor do Banco Central César Giraldo chegou a afirmar que o aumento salarial não foi um fator determinante da inflação.

O episódio enfraquece a ideia de que há uma relação automática e inevitável entre aumentos salariais e pressões inflacionárias, sugerindo que os efeitos dessa dinâmica dependem do contexto econômico e dos fatores que impulsionam a inflação. Essa posição colocou Petro em rota de colisão com a política de juros do Banco Central. O governo argumenta que taxas mais elevadas tendem a desestimular o consumo e o investimento, sobretudo quando a inflação decorre de fatores externos, como o aumento dos custos de energia. A autoridade monetária, por sua vez, tem defendido seu mandato de controle da inflação e advertido que Petro ameaça comprometer sua independência institucional, há muito considerada um dos pilares da credibilidade econômica colombiana. Essa credibilidade também teria sido colocada à prova pela decisão do governo de suspender, em junho de 2025, a regra fiscal que limitava a relação entre dívida pública e PIB, com o objetivo de ampliar os gastos públicos. A medida levou ao rebaixamento da Colômbia por agências de classificação de risco da categoria de grau de investimento para a de ativo especulativo. A disposição do governo em correr esse risco fora de um contexto de crise econômica representou uma ruptura particularmente significativa com um consenso consolidado ao longo de décadas, segundo o qual preservar a confiança dos investidores era uma prioridade quase intocável da política econômica colombiana.

Embora a cobertura da imprensa frequentemente tenha se concentrado no estilo dramático e eventualmente imprevisível de Petro, o cenário macroeconômico colombiano permanece notavelmente estável. Um relatório publicado em março de 2026 pelo think tank Vida—e divulgado pelo próprio presidente—sustenta que o país está gradualmente se afastando da dependência dos combustíveis fósseis e das exportações tradicionais em direção a um “novo modelo”, uma economía para la vida que incorpora muitas das ideias delineadas no Plano Nacional de Desenvolvimento. Embora transformações estruturais dessa magnitude exijam tempo, o relatório destacou indicadores recentes considerados promissores: o crescimento econômico e a inflação retornaram aos níveis observados antes da pandemia, o desemprego caiu para o mínimo histórico de 9% e cerca de 2,1 milhões de pessoas deixaram a pobreza entre 2022 e 2024. Para além dos resultados destacados pelo relatório, contudo, persistem preocupações de longo prazo relacionadas ao impacto fiscal da redução das receitas petrolíferas, ao agravamento do desequilíbrio comercial e ao peso do serviço da dívida externa. Essas questões provavelmente ocuparão um lugar central na agenda econômica do próximo governo.

Mais do que qualquer reforma específica, o que emergiu sob Petro foi uma visão macroeconômica alternativa. Trata-se de uma abordagem que rompe com décadas de ortodoxia ao priorizar emprego, salários e investimento público em detrimento dos imperativos do controle inflacionário, da austeridade fiscal e da preservação da confiança dos investidores. Embora muitos críticos tenham classificado essa orientação como “polarizadora”, seus defensores a veem como uma correção necessária a décadas em que a gestão tecnocrática da economia—favorável a uma estreita elite dirigente e voltada a satisfazer investidores e instituições financeiras internacionais, frequentemente às custas das condições de vida da maioria dos colombianos—foi apresentada como mero bom senso econômico. Petro também deixou claro que instituições como o Banco Central, a Corte Constitucional e a própria regra fiscal não são instâncias neutras, mas políticas. Essa realidade é reconhecida, ainda que por razões opostas, por figuras como De la Espriella, que argumenta que a política salarial teria escapado de seus limites institucionais e precisaria ser protegida do “populismo” pela atuação do Banco Central. Nesse sentido, o principal legado de Petro talvez não resida apenas nas reformas que conseguiu aprovar, mas em ter devolvido à arena política questões econômicas que, durante décadas, foram apresentadas como matérias exclusivamente técnicas.

Legado

Embora Petro não tenha conseguido superar plenamente os limites da governança neoliberal e da ortodoxia econômica ao longo de seus quatro anos de mandato, seu governo promoveu melhorias significativas nas condições de vida das classes populares colombianas. Implementou reformas importantes nos sistemas de educação, previdência e trabalho, buscando reverter um processo de privatização em curso desde o início dos anos 1990; promoveu aumentos expressivos dos salários; e conduziu um período de estabilidade econômica sem recorrer de forma intensiva ao extrativismo: uma novidade no repertório recente dos governos de esquerda da região. 

Mais importante ainda, Petro conseguiu desmontar a aparência de neutralidade que envolveu a gestão tecnocrática da economia por décadas. Sua experiência no poder oferece lições relevantes para outros líderes do Sul global. Entre elas, a de que avanços dessa natureza só foram possíveis por meio da mobilização popular, do enfrentamento às ortodoxias macroeconômicas—insistindo que a redistribuição pode preceder e impulsionar o crescimento—e da disposição de recorrer, ou ao menos sinalizar a possibilidade de recorrer, a reformas institucionais profundas, incluindo a elaboração de uma nova Constituição.

Essa postura levou muitos críticos a acusar Petro de tendências antidemocráticas. A proposta de convocar uma nova Assembleia Constituinte, em particular, tornou-se um fardo político para Iván Cepeda durante sua campanha presidencial. No entanto, essas iniciativas surgiram como resposta aos limites impostos à reforma pela natureza contraditória da Constituição de 1991, que combinou a ampliação de direitos sociais e democráticos com a consolidação de pilares centrais da ordem neoliberal. Ainda assim, sua proposta de enfrentar essas contradições por meio de um referendo sobre uma nova Constituição foi amplamente interpretada não como uma tentativa de efetivar os direitos sociais prometidos pelo texto constitucional, mas como uma tentativa de concentração de poder por parte de um Executivo frustrado pela resistência de um Congresso pouco permeável à mudança. A controvérsia em torno dessa proposta foi tamanha que Cepeda acabou abandonando o projeto.

Mesmo que Cepeda seja derrotado no segundo turno das eleições e a esquerda não consiga permanecer no poder, a experiência de Petro sugere que governar em favor dos setores mais vulneráveis da sociedade, inclusive por meio de decretos, pode constituir um projeto politicamente popular. À medida que o presidente passou a desafiar de forma mais aberta os limites institucionais impostos ao Executivo em nome de políticas redistributivas, seus índices de aprovação voltaram a crescer. Sua trajetória também revela que reverter os avanços do neoliberalismo é uma tarefa complexa, que exige a formulação de novos princípios macroeconômicos, o enfrentamento de restrições institucionais tanto no plano doméstico quanto internacional e a priorização de preocupações sociais, humanitárias e ambientais em detrimento da lógica da rentabilidade. Ao definir seu projeto político como a construção de uma economía para la vida, Petro articulou de maneira particularmente poderosa esses diferentes elementos de sua crítica ao neoliberalismo e sintetizou os riscos e as potencialidades de seu sucesso.

A Colômbia continua sendo um país marcado pelo conflito armado, pela desigualdade e pela pobreza. Ainda assim, o governo Petro foi mais longe do que qualquer liderança colombiana recente tanto no diagnóstico quanto na tentativa de corrigir uma ordem econômica que, por décadas, produziu violência social e ambiental em larga escala. Ao fazê-lo, Petro tornou mais visíveis e agudas as contradições da sociedade colombiana e, nesse sentido, alterou profundamente o terreno da disputa política. Independentemente de quem assuma a presidência em agosto, o próximo governo atuará em um contexto diferente, no qual o caráter político das decisões econômicas passou a ser explicitamente reconhecido. Qualquer que seja o vencedor da eleição, terá diante de si o desafio de preservar ou aprofundar os avanços sociais conquistados sob as mesmas restrições estruturais enfrentadas por Petro. Alternativamente, poderá buscar reverter as reformas implementadas: movimento que representaria um retorno explícito à “economia da morte” denunciada pelo presidente e arriscaria provocar uma ampla reação social.