Restaurando el multilaterismo

El «orden basado en normas» (rules based order) es más una comunidad confesional de fervientes creyentes en la influencia benigna del poder económico y político estadounidense que una descripción exacta de la gobernanza mundial. Esto no se entiende ampliamente. La historia más común es que -por poner un ejemplo reciente, Paul Krugman- tras la Segunda Guerra Mundial, la Pax Americana «optó por no amañar el sistema a su favor» y, en su lugar, cultivó un nuevo modelo de gobernanza hegemónica basado en la decencia, la benevolencia y la moderación.           

El ascenso de Donald Trump a la Casa Blanca a través del turbio mundo de los grandes negocios inmobiliarios y la telerrealidad significa que él nunca ha tenido mucho tiempo para pensar en esos valores ni para considerar los adornos internacionalistas típicos de los miembros más alardeados del «orden». Esa singular historia personal está empezando a dar en el clavo.

Una oleada de decretos presidenciales desde el 17 de enero ha apuntado directamente a instituciones clave de la cooperación internacional, tanto nacionales como multilaterales. Se esperan más. Sin duda hay malicia en estas acciones, y quizá un poco de locura. Pero encarnan una creencia subyacente en el poder restaurador y la perspicacia tecnológica de las empresas estadounidenses para hacer que el país vuelva a ser grande, y la determinación de garantizar que esto no se vea obstaculizado por fuerzas contrarias en el país o en el extranjero. 

El uso agresivo de medidas arancelarias por parte de Trump, anunciado el 2 de abril sin ningún sentido de la ironía como «Día de la Liberación», se ha tomado como un ataque más directo a las estructuras imperantes de la gobernanza mundial. Los economistas se apresuraron a ridiculizar la aritmética y la lógica detrás de la idea de que sus «aranceles recíprocos» pueden traer de vuelta a Estados Unidos puestos de trabajo en el sector manufacturero, trazando su probable daño a los mercados, las empresas y los hogares. Gran parte de esto es de sentido común, pero el acento tecnocrático de la respuesta podría pasar por alto el bosque por los árboles. Lo que está en juego no es una combinación de políticas bien concebida para inclinar las ganancias del comercio, sino un proyecto político para remodelar el poder estadounidense.

En el Financial Times, Gillian Tett señaló, a través de Albert Hirschman, que la política comercial a través del tiempo siempre ha estado vinculada a la coerción económica y al poder nacional. Si hay algo que el presidente Trump entiende, es el potencial de la intimidación para lograr el resultado deseado. 

Las invectivas de Trump se han dirigido a todos los que ostensiblemente han «estafado» al país -desde antiguos aliados de Europa Occidental hasta algunos de los países más pobres del mundo, pasando por los pingüinos de las islas Heard y McDonald- y también a sus predecesores en el Despacho Oval, que permitieron que esto sucediera. Sin embargo, a estas alturas no cabe duda de que China es el principal objetivo de su ataque al sistema de comercio internacional o utilizar la amenaza de más aranceles para acorralar a los países a unirse a una alianza antichina. Ya sea forzada o estratégica, la pausa arancelaria de noventa días, excluyendo a China, anunciada justo una semana después del Día de la Liberación, apunta a nuevos trastornos en el futuro.

La turbulenta coalición de intereses empresariales que respalda a la administración podría tener dificultades para sobrevivir a la agitación y la incertidumbre que se ha desatado, por no hablar de cumplir sus promesas a las familias trabajadoras. Parece aún más improbable que China se someta económicamente.

Lo que es seguro, sin embargo, es que el entorno económico mundial se volverá más desafiante, especialmente para los países en desarrollo. Los países pobres muy endeudados sufrirán más pronto que tarde, incluso con la posible influencia compensatoria de un dólar más débil.

Pero la aparición de un entorno económico internacional más hostil es anterior a Trump, desde la crisis financiera mundial, si no antes. Además, la voluntad de militarizar su posición económica dominante ha sido una característica definitoria de la posición hegemónica de Estados Unidos durante más tiempo, aunque con un efecto desigual y quizás decreciente en un mundo de polos de influencia en competencia. 

Una combinación corrosiva de coerción económica y relaciones transaccionales asimétricas lleva años socavando la confianza en los acuerdos multilaterales y debilitando la cooperación internacional, más recientemente al amparo de los acuerdos de libre comercio y las asociaciones económicas entre países del Norte y del Sur.

¿Normalidad?

Lo que es preocupante, entonces, es el llamado de los defensores del orden internacional existente para un «retorno a la normalidad» y, en particular, para que los líderes empresariales ayuden a revertir el asalto trumpiano al «capitalismo basado en reglas». Hasta la fecha, ese llamamiento ha caído en saco roto. Pero la respuesta es en sí misma una medida de hasta qué punto «el orden» se ha alejado de los principios que pusieron en marcha el sistema multilateral de posguerra.

Para los reunidos en Bretton Woods en 1944, la inestabilidad financiera, el contagio económico y la violencia política de los años de entreguerras les habían hecho desconfiar profundamente de las ambiciones descontroladas del capital privado y del poder de autocorrección de la competencia de mercado. En su lugar, una política pública activa, una mano reguladora fuerte, una mayor cooperación y el rechazo del «acoso económico» desempeñarían un papel fundamental en la construcción de un mundo próspero y pacífico. En consecuencia, se crearon instituciones multilaterales específicas. Como ha descrito Jamie Martin, un nuevo modelo intervencionista de capitalismo organizado basado en el New Deal debía «extenderse a todo el mundo». Y, como ha demostrado Eric Helleiner, este proyecto se concibió con el apoyo fundacional (ahora en gran medida olvidado) de los países del Sur global.

La era que se desarrolló producto del acuerdo de Bretton Woods nunca estuvo a la altura de sus ideales originales. A través de sus instituciones, el poder hegemónico se utilizó tanto unilateralmente en apoyo de los intereses estadounidenses como, cuando fue necesario, para intimidar a los actores recalcitrantes para que cumplieran. Con el rechazo por parte del Congreso estadounidense de la Carta de La Habana para una Organización Internacional del Comercio, se ignoraron en gran medida las preocupaciones de los países en desarrollo sobre los sesgos y asimetrías a los que se enfrentaban en la división internacional del trabajo de la posguerra. Sin embargo, sí proporcionó un grado de estabilidad económica y un espacio político suficiente para permitir a los países más avanzados recuperarse de las perturbaciones de la guerra y alcanzar tasas de crecimiento económico sin precedentes, niveles sostenidos de empleo y mejoras tangibles del bienestar. 

A partir de finales de los años sesenta, esta era se enfrentó a crecientes tensiones macroeconómicas y distributivas derivadas de una combinación de presiones fiscales, desequilibrios comerciales y descontento sindical. En respuesta, la decisión unilateral del Presidente Nixon en 1971 de desvincular el dólar del sistema de tipos de cambio fijos inició un proceso de desmantelamiento que vio cómo los bancos internacionales prosperaban y se expandían reciclando «petrodólares» y culminó en una «desintegración controlada» del régimen de posguerra cuando la década llegaba a su fin bajo la atenta mirada de la Reserva Federal -subiendo los tipos de interés y permitiendo que el dólar se fortaleciera- con el firme respaldo político del Presidente Reagan. 

De forma muy parecida al momento actual, la decisión de la Reserva Federal provocó una considerable agitación en los mercados y descontento empresarial; hasta finales de 1982, la economía entraba y salía de la recesión. Sin embargo, el ataque combinado contra el trabajo organizado y la solidaridad de los países en desarrollo ayudó a extinguir cualquier presión inflacionista persistente, restaurar la rentabilidad y allanar el camino para que las empresas y los financieros buscaran oportunidades de inversión en todo el mundo. 

El resultado, que ya estaba tomando forma a finales de los años ochenta, fue un régimen económico internacional adaptado a las demandas y deseos del capital libre, respaldado por responsables políticos dispuestos a aplicar medidas de austeridad para satisfacerlos, e intensamente relajado ante el fuerte aumento de la desigualdad, la inseguridad y el endeudamiento que se produjo. Las instituciones multilaterales prestaron su apoyo como facilitadoras de lo que el Director Gerente del FMI denominó en su momento «un sistema abierto y liberal de movimientos de capital», y mediante la adopción de programas de préstamo basados en políticas dirigidas directamente a abrir el bloque del Este y el Sur global a los flujos de capital privado.

Aunque el intento del Fondo de reescribir su Convenio Constitutivo -que consagraba los controles de capital- fracasó ante la crisis financiera asiática, Estados Unidos consiguió introducir tales requisitos en los tratados de comercio e inversión de la década siguiente.
Sin embargo, la liberación del capital privado no ha cumplido la promesa de una era fuerte e inclusiva de inversión productiva y estabilidad financiera. Por el contrario, desde la crisis del ahorro y los préstamos de mediados de los ochenta, pasando por México, Asia Oriental y Rusia, hasta la crisis de Covid y sus secuelas, las turbulencias financieras han sido una característica permanente de este mundo hiperglobalizado.      

Crisis y reforma

El estallido de la burbuja inmobiliaria estadounidense en 2008 y sus réplicas a escala mundial dieron lugar a llamados para reconstruir protecciones contra los flujos de capital descontrolados y reforzar la cooperación internacional. El Presidente francés, Nicolas Sarkozy, y el Primer Ministro británico, Gordon Brown, hablaron de un «nuevo Bretton Woods» y esperaban que un G20 renovado cumpliera la promesa. No fue así. En su lugar, una vez salvados los bancos que estaban en el centro de la crisis, se volvió a la normalidad y una nueva colección de agentes financieros -fondos especulativos, capital de riesgo y gestión de activos- se capitalizaron en un mundo de dinero fácil.

Con su espacio fiscal reducido por la austeridad y seducidos por las carteras en constante expansión de estos nuevos actores financieros, los gobiernos de los países ricos y pobres por igual firmaron acuerdos de asociación para la prestación de bienes y servicios públicos. Aún más ambiciosa, en la COP26 de 2021 en Glasgow, una alianza financiera liderada por Michael Bloomberg y Mark Carney insinuó que estas «asociaciones público-privadas» podrían desbloquear más de 130 billones de dólares para garantizar la salud del planeta. Esta cifra marcó el punto álgido de un nuevo consenso sobre cómo alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible.

«Lamentable» es la palabra que el economista jefe del Banco Mundial utilizó para describir esta década de movilización de capital privado. Ni los recursos movilizados ni su rentabilidad han supuesto un cambio transformador. Más de lo mismo no servirá de mucho para contrarrestar la agenda de Trump, y mucho menos para abordar la asfixiante carga de la deuda a la que se enfrenta un número creciente de países en desarrollo o para realizar las inversiones necesarias para mantener las temperaturas globales dentro de una zona segura para una vida saludable. De hecho, como ha sugerido Daniela Gabor, es muy probable que de la nueva administración de Washington surja un tipo aún más perjudicial de este tipo de asociaciones.

¿Qué puede interponerse en el camino? Los llamamientos a defender la arquitectura de la gobernanza liberal internacional frente a los ataques populistas de derechas fallan por dos motivos. No dan cuenta de cómo sus propios programas y acciones de las últimas tres décadas han alimentado el crecimiento de las fuerzas nativistas e ignoran su propia incapacidad para responder a las múltiples crisis a las que nos enfrentamos ahora con recursos y acciones políticas oportunas, eficaces y coordinadas.

Restaurar el multilateralismo

Para alcanzar objetivos de descarbonización y hacer tangibles mejoras en las vidas de la mayoría global, el programa de reformas necesario, al igual que el propio reto, tendrá que ser multidimensional, pero debe asentarse sobre una sólida base pública -de financiación, inversión, servicios y políticas.

Al igual que tras la crisis financiera mundial, el impulso reformista de la crisis de Covid ha perdido fuerza y, al menos en Estados Unidos, ha dado marcha atrás. Aun así, se percibe cierto movimiento positivo. En 2024, el G20, bajo la Presidencia brasileña, identificó la red de instituciones financieras de desarrollo (IFD) como clave para encabezar la lucha contra la pobreza y el cambio climático, impulsando la inversión pública, reforzando la planificación transicional y coordinando mejor los esfuerzos de los países para cumplir los objetivos climáticos y de desarrollo. Aunque recibió menos atención, un informe independiente del Grupo de Expertos del G20 TF-Clima sobre Un Planeta Verde y Justo esbozó un enfoque de todo el gobierno para la industrialización verde con el sector público, a nivel nacional e internacional, tomando la iniciativa.

En esencia, estos movimientos son un claro llamamiento a volver a los principios fundacionales del multilateralismo. 

Como parte de esta agenda, las instituciones financieras multilaterales deberían centrarse en establecer asociaciones más estrechas con otras instituciones financieras públicas que estén claramente alineadas con las prioridades de desarrollo y clima. Una década de palabrería sobre financiación combinada debe dar paso a un nuevo programa de colaboración institucional: «combinar desde la base» para aumentar las perspectivas de un gran impulso de la inversión pública para el desarrollo y el clima. Este enfoque está mejor situado para movilizar capital privado paciente e innovador, así como dispuesto a compartir los riesgos y beneficios de las inversiones en un entorno político responsable. 

Los activos de las IFD superan los 23 billones de dólares, y si añadimos los bancos centrales, los fondos soberanos y los planes públicos de pensiones, la red de financiación pública se amplía aún más. Pero hasta ahora no existe un marco institucional eficaz para la cooperación entre estos organismos públicos con el fin de aprovechar sus activos.  

Especialmente importante es la posibilidad de reforzar la colaboración entre los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y los bancos nacionales de desarrollo (BND). Sobre todo, la reducción del costo del capital es crucial para que los prestatarios de los países en desarrollo realicen las inversiones necesarias para transformar sus economías de forma sostenible. 

Las condiciones favorables en las que los bancos nacionales de desarrollo pueden obtener financiación de los bancos de desarrollo y la ayuda que éstos pueden prestar para cubrir los riesgos que los bancos nacionales no pueden gestionar por sí solos -especialmente el riesgo cambiario- son las piedras angulares para crear auténticas «asociaciones público-públicas».      Además, sus posibilidades de influir en la transformación necesaria en áreas clave, como la transición energética, se verían reforzadas por su estrecha alineación con las prioridades gubernamentales y el respaldo de un entorno político predispuesto a fomentar la innovación y los proyectos exitosos.

Más de cincuenta años después de que los países en desarrollo buscaran un Nuevo Orden Económico Internacional a través del proceso de las Naciones Unidas, y setenta años después de que la Conferencia de Bandung lanzara el movimiento de los No Alineados, hay un grupo de instituciones lideradas por países del Sur que están en condiciones de dar otro salto adelante. El Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS ya se está construyendo sobre un modelo de asociación con bancos nacionales de desarrollo para proyectos ecológicos. Y los BRICS convocarán a todos sus bancos nacionales de desarrollo a finales de este año. El Banco Islámico de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo han puesto en marcha iniciativas similares, al igual que el Banco Europeo de Inversiones, lo que sugiere que aún puede encontrarse un espíritu más innovador en el Norte global.  

Estos esfuerzos sólo forman parte de un programa más amplio para reconstruir el multilateralismo sobre bases públicas sólidas. El reajuste necesario no se logrará mediante la diplomacia de trastienda y las grandes cumbres. Al igual que en los años 30 y 40, se necesitan nuevas coaliciones políticas a escala mundial, regional y nacional, que respalden una reforma más sistémica y se movilicen contra los poderosos intereses que han tejido sólidas alianzas políticas en torno al apoyo al capital libre, a las empresas que buscan rentas y a una economía carbonizada. A diferencia de la década de 1940, estas nuevas coaliciones deben enfrentarse a un hegemón renegado con una agenda abiertamente hostil, lo que constituye el reto político del momento.