Hoje (3\/7) termina a quarta edi\u00e7\u00e3o da Confer\u00eancia das Na\u00e7\u00f5es Unidas sobre Financiamento para o Desenvolvimento (FfD4), em Sevilha. A \u00faltima confer\u00eancia, que se realiza a cada dez anos, teve lugar na Eti\u00f3pia em 2015; este ano foi organizada pela Espanha durante quatro dias a partir de 30 de junho, sem a participa\u00e7\u00e3o dos Estados Unidos, que se retiraram oficialmente da confer\u00eancia h\u00e1 duas semanas.<\/p>\n\n\n\n
Como acontece com todos os processos das Na\u00e7\u00f5es Unidas, a confer\u00eancia envolveu amplas negocia\u00e7\u00f5es intergovernamentais para chegar a um consenso sobre um documento final, para o qual contribu\u00edram organiza\u00e7\u00f5es da sociedade civil, institui\u00e7\u00f5es internacionais de desenvolvimento e empresas.<\/p>\n\n\n\n
Os quatro cofacilitadores \u2014 M\u00e9xico, Nepal, Noruega e Z\u00e2mbia \u2014 publicaram um \u201cdocumento de elementos\u201d em novembro e um \u201crascunho zero\u201d em janeiro. Em seguida, os membros das Na\u00e7\u00f5es Unidas negociaram a reda\u00e7\u00e3o em v\u00e1rias reuni\u00f5es do PrepCom em Nova York, at\u00e9 que, com uma pontualidade incomum, o rascunho final foi acordado em 16 de junho, antes da reuni\u00e3o de Sevilha, uma tarefa mais f\u00e1cil sem a participa\u00e7\u00e3o de Washington.Acompanhei de perto o processo como membro da Comiss\u00e3o Internacional de Peritos das Na\u00e7\u00f5es Unidas<\/a> convocada pelo governo espanhol e participei das reuni\u00f5es de Sevilha, a partir das quais analiso neste texto o que isso significou para o futuro do financiamento do desenvolvimento e para os debates sobre o lugar do Estado de bem-estar social.<\/p>\n\n\n\n Desde a perspectiva turbulenta do presente, 2015 parece ter sido h\u00e1 uma vida atr\u00e1s. Naquele ano, tr\u00eas acordos das Na\u00e7\u00f5es Unidas anunciaram planos transformadores ambiciosos a n\u00edvel mundial em mat\u00e9ria de clima e desenvolvimento. Em julho de 2015, 193 Estados-membros das Na\u00e7\u00f5es Unidas aprovaram o Plano de A\u00e7\u00e3o de Adis Abeba da Terceira Confer\u00eancia Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento (FfD3). O secret\u00e1rio-geral das Na\u00e7\u00f5es Unidas, Ban Ki-moon, destacou que resolver a quest\u00e3o do financiamento estabelecia \u201cas bases para uma alian\u00e7a global revitalizada para o desenvolvimento sustent\u00e1vel que n\u00e3o deixar\u00e1 ningu\u00e9m para tr\u00e1s\u201d. Em setembro daquele ano, os membros da ONU assinaram a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustent\u00e1vel, uma \u201cagenda pol\u00edtica ampla e universal\u201d destinada a \u201ctransformar nosso mundo\u201d por meio de um novo conjunto de Objetivos de Desenvolvimento Sustent\u00e1vel (ODS). Posteriormente, o Acordo de Paris, assinado em dezembro, marcou um novo rumo na pol\u00edtica clim\u00e1tica. A a\u00e7\u00e3o clim\u00e1tica j\u00e1 n\u00e3o era sin\u00f4nimo de fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os do carbono, mas um projeto de longo prazo de transforma\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica.<\/p>\n\n\n\n A FfD3, segundo informou<\/a> o Banco Mundial (BM), foi caracterizada por \u201cuma diferen\u00e7a not\u00e1vel em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s reuni\u00f5es anteriores de Doha e Monterrey: a aceita\u00e7\u00e3o inequ\u00edvoca de que o financiamento dever\u00e1 provir tanto de recursos privados como p\u00fablicos\u201d. A mudan\u00e7a foi iniciada em parte pela for\u00e7a de um novo lema: \u201cDe bilh\u00f5es para trilh\u00f5es\u201d (From Billions to Trillions<\/em>). A ideia era que o financiamento p\u00fablico em condi\u00e7\u00f5es favor\u00e1veis, que ascende a bilh\u00f5es, poderia desbloquear trilh\u00f5es em investimentos privados. Para atingir os objetivos de desenvolvimento social, segundo o BM, eram necess\u00e1rios trilh\u00f5es em financiamento, que s\u00f3 poderiam se concretizar por meio de \u201cuma mudan\u00e7a de paradigma<\/a>. Um quadro de financiamento capaz de canalizar recursos e investimentos de todos os tipos, p\u00fablicos e privados, nacionais e globais\u201d. Era m\u00fasica para muitos ouvidos, ansiosos por saber que trilh\u00f5es em investimentos exigiam apenas pequenas quantias de gastos p\u00fablicos.<\/p>\n\n\n\n Qual teria sido o catalisador da mudan\u00e7a? Assim como sua institui\u00e7\u00e3o irm\u00e3 de Bretton Woods, o FMI, o Banco Mundial havia sofrido uma crise de legitimidade como ve\u00edculo do Consenso de Washington. As cr\u00edticas externas e a rebeli\u00e3o interna se multiplicaram contra o paradigma da liberaliza\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica mundial. Em um epis\u00f3dio famoso, o secret\u00e1rio do Tesouro dos Estados Unidos, Larry Summers, exigiu que o economista-chefe do Banco, Joseph Stiglitz, fosse expulso. Stiglitz tinha sido um cr\u00edtico ferrenho do FMI ap\u00f3s a crise asi\u00e1tica de 1997, chegando mesmo a desaconselhar a Eti\u00f3pia a aceitar as exig\u00eancias de liberaliza\u00e7\u00e3o financeira do FMI e do Tesouro dos Estados Unidos. Summers ficou furioso ao ver que algu\u00e9m de dentro ecoava as vozes progressistas que culpavam as institui\u00e7\u00f5es de Bretton Woods pelas d\u00e9cadas perdidas no Sul Global. Stiglitz deixou o BM.<\/p>\n\n\n\n O BM acabou revisando o Consenso de Washington e deu uma nova \u00eanfase ao fracasso do mercado e \u00e0 sustentabilidade social. Ao mesmo tempo, grandes mudan\u00e7as geopol\u00edticas e ideol\u00f3gicas estavam ocorrendo. A mar\u00e9 estava voltando para a participa\u00e7\u00e3o do Estado na economia, enquanto os pa\u00edses do Sul Global se perguntavam como emular o sucesso da China. Ao mesmo tempo, a Iniciativa do Cintur\u00e3o e Rota da Seda da China preocupava Washington, que temia que o investimento em infraestruturas estrat\u00e9gicas do ponto de vista geopol\u00edtico pudesse construir uma alternativa cred\u00edvel \u00e0 ordem mundial dominada pelos Estados Unidos e suas institui\u00e7\u00f5es de Bretton Woods.<\/p>\n\n\n\n O Banco precisava de um novo paradigma de desenvolvimento, mas sem mudan\u00e7as radicais. O mundo dos fluxos financeiros il\u00edcitos, a redu\u00e7\u00e3o cada vez maior dos impostos sobre as empresas, a restri\u00e7\u00e3o fiscal comprometida e as limita\u00e7\u00f5es neoliberais \u00e0 cria\u00e7\u00e3o de dinheiro p\u00fablico permaneceriam intactos. O que o slogan \u201cDe bilh\u00f5es para trilh\u00f5es\u201d captava era o desejo de obter dinheiro p\u00fablico para ativar o poder do dinheiro privado: bilh\u00f5es para trilh\u00f5es \u201cinvert\u00edveis\u201d seria uma descri\u00e7\u00e3o mais precisa do novo paradigma.<\/p>\n\n\n\n Chamei esse novo paradigma de consenso de Wall Street<\/a>, para captar a nova vis\u00e3o do desenvolvimento dos ODS como uma classe de ativos. O paradigma do desenvolvimento invest\u00edvel implica novos parceiros de desenvolvimento nos investidores institucionais que buscam retornos adequados ajustados ao risco. Isso significa, por exemplo, que um novo hospital se torna pass\u00edvel de investimento uma vez que os investidores privados podem contar com financiamento em condi\u00e7\u00f5es favor\u00e1veis do Banco Mundial ou com recursos fiscais locais. O princ\u00edpio \u00e9 proteger os investidores privados de certos riscos. Para esses investidores, a pergunta de um trilh\u00e3o de d\u00f3lares passou a ser \u201cquanto posso reduzir o risco com o Estado e as institui\u00e7\u00f5es internacionais de desenvolvimento?\u201d.<\/p>\n\n\n\n De acordo com essa l\u00f3gica, os pa\u00edses ricos poderiam \u201cmobilizar\u201d US$ 100 bilh\u00f5es por ano at\u00e9 2020 para os pa\u00edses em desenvolvimento, j\u00e1 que o termo \u201cmobilizar\u201d n\u00e3o os obrigava a especificar quanto contribuiriam em fundos concessionais. Os financiadores encontraram no documento da FfD3 sua solu\u00e7\u00e3o preferida para o d\u00e9ficit de financiamento de infraestrutura de US$ 1,5 trilh\u00e3o. Tal como articulou<\/a> o diretor executivo da BlackRock, Larry Fink, propunha-se \u201cuma parceria natural\u201d. \u201cA maioria dos governos\u201d, afirmou, \u201csimplesmente n\u00e3o disp\u00f5e de dinheiro suficiente para os projetos de que necessita, e os investidores procuram novas fontes de rentabilidade em mercados financeiros cada vez mais dif\u00edceis e interligados\u201d. O dinheiro p\u00fablico, atrav\u00e9s de um banco de infraestruturas, constituiria \u201ceste tipo de iniciativa grande e ousada, um ato de confian\u00e7a por parte do governo, que os investidores querem e precisam, e que pode ajudar a libertar o poder do dinheiro privado\u201d.<\/p>\n\n\n\n Eco do Fink, o documento da FfD3 exortava \u201cos investidores institucionais de longo prazo, como fundos de pens\u00f5es e fundos soberanos, que administram grandes quantidades de capital, a destinar uma porcentagem maior para infraestruturas, especialmente nos pa\u00edses em desenvolvimento\u201d.O modelo de desenvolvimento de prote\u00e7\u00e3o ao risco, e sua abrevia\u00e7\u00e3o Billions to Trillions<\/em>, reuniu financistas que buscavam rendimentos est\u00e1veis em um mundo de baixas taxas de juros, pol\u00edticos animados por ambi\u00e7\u00f5es transformadoras, mas t\u00edmidos demais para desafiar as restri\u00e7\u00f5es ideol\u00f3gicas e institucionais do espa\u00e7o fiscal, ativistas e funcion\u00e1rios de desenvolvimento que viam uma oportunidade nos novos ODS, e falc\u00f5es geopol\u00edticos dos Estados Unidos que buscavam conter a Rota da Seda da China. A implica\u00e7\u00e3o era que as ambi\u00e7\u00f5es transformadoras poderiam ser financiadas convidando Wall Street a investir em infraestruturas sem necessidade <\/em>de mudan\u00e7as institucionais e pol\u00edticas.<\/p>\n\n\n\n Quando come\u00e7aram os preparativos para a reuni\u00e3o de Sevilha em 2024, os participantes concordaram em uma coisa: a promessa de Billions to Trillions <\/em>era, nas palavras de Charles Kenny, do Centro para o Desenvolvimento Global, uma \u201cfic\u00e7\u00e3o<\/a>\u201d. At\u00e9 mesmo o Banco Mundial havia deixado de falar sobre os trilh\u00f5es de d\u00f3lares que seriam investidos em desenvolvimento. N\u00e3o foi por falta de tentativas. Em 2017, seu presidente<\/a> havia declarado que \u201cpara chegar aos trilh\u00f5es, precis\u00e1vamos mudar nossa forma de trabalhar\u201d. Com o primeiro governo Trump, o Banco teve que passar de credor a investidor que \u201creduz sistematicamente o risco tanto dos projetos quanto dos pa\u00edses para permitir o financiamento do setor privado\u201d. O BM concederia garantias ou assumiria as primeiras parcelas de perdas em investimentos privados em sa\u00fade, educa\u00e7\u00e3o, habita\u00e7\u00e3o, energia, natureza, biodiversidade e \u00e1gua, ajudando esses novos tipos de ativos dos ODS a gerar fluxos de caixa confi\u00e1veis para investidores institucionais.<\/p>\n\n\n\n O Banco tamb\u00e9m anunciou uma nova iniciativa para Maximizar o Financiamento para o Desenvolvimento (MFD) naquele mesmo ano. O plano consistia em integrar a necessidade urgente de mobilizar trilh\u00f5es de d\u00f3lares privados em incentivos e programas para o pessoal, incluindo Diagn\u00f3sticos Estrat\u00e9gicos por Pa\u00eds e Quadros de Parceria com os Pa\u00edses, e Diagn\u00f3sticos do Setor Privado por Pa\u00eds. Tratava-se de uma iniciativa explicitamente destinada a angariar fundos, e a quest\u00e3o de realmente utilizar esse dinheiro para o desenvolvimento tinha desaparecido completamente do panorama.<\/p>\n\n\n\n Mas em 2023, em uma admiss\u00e3o silenciosa de fracasso, as refer\u00eancias tanto \u00e0 agenda dos trilh\u00f5es quanto \u00e0 MFD desapareceram dos documentos p\u00fablicos do Banco. Uma avalia\u00e7\u00e3o da OCDE apresentou um c\u00e1lculo particularmente desagrad\u00e1vel. Cada d\u00f3lar de investimento multilateral mobilizava apenas 30 centavos de investimento privado. Os trilh\u00f5es simplesmente n\u00e3o estavam l\u00e1.<\/p>\n\n\n\n Os cr\u00edticos progressistas tinham uma explica\u00e7\u00e3o: o modelo era fundamentalmente falho. Os investidores exigiam de seus ativos em infraestrutura retornos que eram simplesmente incompat\u00edveis com os objetivos de desenvolvimento de acesso universal a infraestrutura social de alta qualidade, e os governos n\u00e3o conseguiam encontrar recursos fiscais para subsidiar esses retornos.<\/p>\n\n\n\n Mas o modelo de \u201cdesenvolvimento invert\u00edvel\u201d tinha problemas ainda maiores. Os novos parceiros de desenvolvimento, apontou<\/a> em 2024 o economista-chefe do BM, Indermit Gill, estavam tirando mais dinheiro do Sul Global do que estavam investindo. \u201cO panorama financeiro para o desenvolvimento foi alterado\u201d, escreveu ele. \u201cDesde 2022, os credores privados estrangeiros retiraram quase US$ 141 bilh\u00f5es a mais em pagamentos da d\u00edvida dos tomadores do setor p\u00fablico das economias em desenvolvimento do que desembolsaram em novos financiamentos\u201d. A pandemia da Covid-19 e os aumentos das taxas de juros pelo Federal Reserve dos Estados Unidos geraram novas press\u00f5es fiscais, revelando mais uma vez as falhas da arquitetura financeira global. A crise da d\u00edvida externa pairava sobre o Sul Global, com os custos totais do servi\u00e7o da d\u00edvida (principal mais juros) atingindo um recorde hist\u00f3rico de US$ 1,4 trilh\u00e3o em 2023. As iniciativas de al\u00edvio e reestrutura\u00e7\u00e3o da d\u00edvida lideradas pelo Norte Global, como a Iniciativa de Suspens\u00e3o do Servi\u00e7o da D\u00edvida e o Quadro Comum para o Tratamento da D\u00edvida, mal conseguiram avan\u00e7ar para obrigar os credores privados a participar. Os pa\u00edses aos quais foram prometidos trilh\u00f5es em investimentos privados estavam pagando, em troca, trilh\u00f5es em servi\u00e7o da d\u00edvida, muitas vezes desviados dos gastos p\u00fablicos em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o. A reforma da arquitetura da d\u00edvida se tornaria, assim, uma prioridade urgente e um ponto de conflito nas negocia\u00e7\u00f5es de Sevilha.<\/p>\n\n\n\n Mas, embora a ret\u00f3rica tenha se afastado dos \u201ctrilh\u00f5es\u201d, o modelo geral manteve o dom\u00ednio. No per\u00edodo que antecedeu Sevilha, tanto os pa\u00edses ricos como os financeiros continuaram a promov\u00ea-lo. A administra\u00e7\u00e3o Biden acolheu-o com entusiasmo. O diretor do Conselho Econ\u00f4mico Nacional, Brian Deese, chegou \u00e0 administra\u00e7\u00e3o proveniente da BlackRock, onde, em 2018, supervisionou<\/a> uma nova Parceria para o Financiamento Clim\u00e1tico entre a BlackRock, os governos da Fran\u00e7a e da Alemanha, a Funda\u00e7\u00e3o Hewlett e o Grantham Environmental Trust. O Fundo CFP era um ve\u00edculo de financiamento misto, no qual governos e organiza\u00e7\u00f5es filantr\u00f3picas contribu\u00edam com US$ 100 milh\u00f5es para a BlackRock para mobilizar investimentos clim\u00e1ticos no Sul Global. Em particular, adquiriu a participa\u00e7\u00e3o majorit\u00e1ria no projeto de energia e\u00f3lica do lago Turkana, no Qu\u00eania. A generosidade do Estado queniano para com Wall Street acabou por ser t\u00e3o controversa que o governo foi obrigado a impor uma morat\u00f3ria aos acordos de compra de energia, enquanto os grupos industriais locais se queixavam de que os elevados custos energ\u00e9ticos estavam a minar os esfor\u00e7os de industrializa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n Em vez de aprender a li\u00e7\u00e3o deste (e de muitos outros) epis\u00f3dios de \u201cdesenvolvimento invest\u00edvel\u201d (Investible development<\/em>), o governo Biden promoveu outra iniciativa de redu\u00e7\u00e3o de risco, a Parceria do G7 para Infraestrutura e Investimento Global (PGII). Lan\u00e7ada em 2022, a PGII \u201cinvestir\u00e1 e mobilizar\u00e1 at\u00e9 US$ 600 bilh\u00f5es at\u00e9 2027 com o objetivo de reduzir a lacuna de investimento em infraestrutura nos pa\u00edses parceiros\u201d, uma \u201coportunidade estrat\u00e9gica para os pa\u00edses em desenvolvimento acelerarem o progresso rumo ao cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustent\u00e1vel (ODS) e das metas da Agenda 2030\u201d. Na reuni\u00e3o do G7 realizada na It\u00e1lia em junho de 2024, os chefes de Estado que participaram do painel sobre a PGII ouviram Larry Fink enfatizar que o investimento global em infraestrutura n\u00e3o poderia recair sobre os contribuintes. Em vez disso, argumentou ele, \u201cdevemos olhar para o crescente fundo de investimento privado\u201d. Embora o slogan \u201cBillions to Trillions<\/em>\u201d tivesse ca\u00eddo em desuso, a redu\u00e7\u00e3o do risco continuava a ser o modelo da pol\u00edtica de desenvolvimento mundial.<\/p>\n\n\n\n O documento final<\/a> do processo FfD4 ofereceu algumas pistas sobre o rumo que o consenso estava tomando. Em particular, fica claro que o processo de Sevilha continua prisioneiro do modelo dos bilh\u00f5es. Apesar da se\u00e7\u00e3o do documento dedicada \u00e0 mobiliza\u00e7\u00e3o de recursos nacionais, os compromissos com a redu\u00e7\u00e3o do risco est\u00e3o presentes em todo o documento. As partes enfatizam a necessidade de \u201cdesenvolver um ambiente normativo prop\u00edcio que facilite o investimento privado na agricultura e nos sistemas alimentares, e o papel que os investimentos p\u00fablicos podem desempenhar para incentivar e reduzir o risco dos investimentos privados\u201d. \u00c9 utilizada uma linguagem en\u00e9rgica para se referir \u00e0 necessidade de trabalhar para \u201catrair estrategicamente o investimento estrangeiro para o desenvolvimento, incluindo o de investidores institucionais, para os pa\u00edses em desenvolvimento, com base nos quadros de planejamento nacionais\u201d.<\/p>\n\n\n\n A linguagem \u00e9 ainda mais contundente na se\u00e7\u00e3o sobre \u201cMobiliza\u00e7\u00e3o de capital privado\u201d: \u201cTrabalharemos para aumentar a propor\u00e7\u00e3o de financiamento privado proveniente de fontes p\u00fablicas at\u00e9 2030, refor\u00e7ando o uso de instrumentos de financiamento combinado e de risco compartilhado, como capital de perda inicial, garantias, financiamento em moeda local e instrumentos de risco cambial, levando em considera\u00e7\u00e3o as circunst\u00e2ncias nacionais\u201d. O ponto 33 expressa seu apoio \u00e0 amplia\u00e7\u00e3o da Plataforma de Garantias do Banco Mundial, uma nova \u201cjanela \u00fanica\u201d para mobilizar financiamento privado. Na verdade, essa se\u00e7\u00e3o inclui apenas um ponto sobre o alinhamento da redu\u00e7\u00e3o do risco com os resultados de desenvolvimento e doze pontos sobre iniciativas para ampliar a redu\u00e7\u00e3o do risco. Os compromissos clim\u00e1ticos exigem \u201cavaliar e melhorar a mobiliza\u00e7\u00e3o de financiamento de todas as fontes para abordar o d\u00e9ficit financeiro global em mat\u00e9ria de biodiversidade at\u00e9 2030\u201d.<\/p>\n\n\n\n O diagn\u00f3stico consensual que emerge da FfD4 sobre por que n\u00e3o ocorreram investimentos na casa dos trilh\u00f5es \u00e9 que s\u00e3o necess\u00e1rios mais incentivos. \u00c9 reconhecida a tens\u00e3o entre os objetivos de aumentar o retorno para os investidores e os objetivos de desenvolvimento das na\u00e7\u00f5es. O documento final salienta que o financiamento combinado pode distorcer os benef\u00edcios em favor dos investidores privados, que os governos e os bancos multilaterais de desenvolvimento permitiram aos investidores selecionar os ativos geradores de receitas nos pa\u00edses de rendimento m\u00e9dio (80% do financiamento combinado continua a fluir para esses pa\u00edses) e que h\u00e1 pouca transpar\u00eancia, o que, por sua vez, pode gerar encargos fiscais significativos e problemas de sustentabilidade da d\u00edvida. Trata-se de concess\u00f5es importantes aos cr\u00edticos do modelo de desenvolvimento invert\u00edvel.<\/p>\n\n\n\nA estrat\u00e9gia \u201cBilh\u00f5es para trilh\u00f5es\u201d<\/h3>\n\n\n\n
De Adis Abeba a Sevilha<\/h3>\n\n\n\n
O compromisso de Sevilha<\/h3>\n\n\n\n