Transformação sem tributação

Em seu famoso ensaio de 1918, “A crise do Estado fiscal”, Joseph Schumpeter captou a essência da sociologia fiscal ao afirmar que “o espírito de um povo, seu nível cultural, sua estrutura social, os feitos que sua política pode preparar—tudo isso e muito mais está escrito em sua história fiscal… Aquele que sabe ouvir sua mensagem aqui discerne o trovão da história mundial com mais clareza do que em qualquer outro lugar”.1SCHUMPETER, Joseph A. The crisis of the tax state. In: SWEDBERG, Richard (Org.). Joseph A. Schumpeter: the economics and sociology of capitalism. Princeton (NJ): Princeton University Press, 1991. No México, porém, esse princípio parece ter sido suspenso. Ali, o trovão schumpeteriano não é ouvido. O projeto da Quarta Transformação (4T), lançado por Andrés Manuel López Obrador (AMLO) em 2018 e transmitido no ano passado a Claudia Sheinbaum Pardo, buscou reorganizar o poder político interno e obteve considerável sucesso—redefinindo a narrativa nacional e reestruturando as prioridades do gasto público. No entanto, não alterou de forma significativa a estrutura tributária construída pelos governos anteriores.

Esse silêncio fiscal é ainda mais surpreendente à luz das experiências de outros governos de esquerda na América Latina. Na Bolívia, Evo Morales combinou nacionalizações estratégicas com uma expansão agressiva do aparato fiscal. No Brasil, sucessivos governos do Partido dos Trabalhadores (PT) ampliaram a base tributária ao mesmo tempo em que transferiram renda para os cidadãos mais pobres. Apesar de lidarem com altos níveis de informalidade e baixa confiança nas instituições estatais, esses projetos compreenderam que, sem novos recursos, seria impossível criar novos direitos sociais. A 4T, ao contrário, tentou conciliar o inconciliável, promovendo distribuição sem fazer uma reforma tributária séria.

A seguir, examinaremos de perto essa anomalia. Nosso objetivo não é avaliar o desempenho fiscal geral da 4T ou do partido governista Morena, mas compreender sua decisão de não levar adiante essa medida crucial, apesar de dispor de maiorias legislativas para aprová-la. Os obstáculos aqui não são meramente técnicos ou eleitorais; estão enraizados no modelo particular de legitimidade política do México: um Estado que pede lealdade sem exigir contribuição; e uma cidadania que reivindica direitos sem encarar a tributação como um dever.

Esse modelo agora parece estar chegando aos seus limites. Sheinbaum herdou não apenas o legado da 4T, mas também sua mais severa restrição estrutural: a incapacidade do Estado de financiar adequadamente seu próprio projeto transformador, algo que se torna cada vez mais visível no déficit fiscal latente do país, na pressão sobre as finanças públicas e nos conflitos distributivos. Embora a nova presidente tenha tentado definir seu mandato como uma extensão ousada do legado de AMLO, o que começamos a ver, em vez disso, é uma espécie de continuidade esgotada. 

História de omissão

Na América Latina, a maioria dos projetos de transformação nacional teve uma dimensão fiscal explícita. Os processos de independência do século XIX, a construção dos Estados nacionais, as reformas sociais do século XX e até mesmo os experimentos neoliberais mais radicais: todos foram acompanhados por disputas sobre quem deveria financiar o erário, quanto pagar e para quê. Ainda assim, a história tributária do México se destaca de forma singular, marcada pelo silêncio, pela evasão e pelo excepcionalismo. Trata-se da história de um país que tentou repetidamente se refundar sem desenvolver um consenso estável sobre as fontes de receita pública.

Desde a era colonial, o México manteve uma relação altamente ambígua entre tributação e legitimidade. A Coroa espanhola concebeu um sistema tributário estratificado, baseado em castas, privilégios e impostos diferenciados; ainda assim, o pagamento de tributos estava continuamente sujeito à negociação, e a isenção, mais do que a contribuição, tornou-se um símbolo de status. A Guerra da Independência não conseguiu alterar essa situação. Embora o conflito tenha sido catalisado por tensões fiscais—a posse das receitas tributárias, o tributo indígena, os direitos aduaneiros e os dízimos eclesiásticos—, o Estado recém-independente não as traduziu em um sistema tributário moderno. A guerra destruiu o aparato colonial sem substituí-lo por outro mais eficaz.

Durante o período da Reforma, em meados do século XIX, as questões fiscais voltaram a ser centrais para o projeto de modernização, em meio à nacionalização dos bens do clero e à desapropriação de terras. Mas isso também não conseguiu gerar uma cultura nacional coerente de tributação nem consolidar uma base fiscal sustentável. O Estado liberal, mais preocupado com o controle territorial do que com a equidade fiscal, deixou intactos muitos dos meios existentes de evasão. Longe de criar uma nova relação entre cidadania e contribuição, o liberalismo dominante nesse período apoiou-se em empréstimos externos, concessões de mineração e endividamento estrutural.

A Revolução Mexicana, no início do século XX, foi talvez o exemplo mais claro dessa omissão: uma revolução social sem reforma fiscal. A Constituição de 1917 consagrou direitos trabalhistas, distribuiu terras aos camponeses e criou um Estado intervencionista, mas negligenciou qualquer transformação equivalente do sistema tributário. Monopólios públicos foram criados e um aparato redistributivo centralizado foi construído sobre uma base financeira extremamente estreita. O sistema tributário pós-revolucionário caracterizou-se pela dependência de receitas extraordinárias—principalmente provenientes de recursos naturais—e pelo baixo nível de tributação direta sobre as classes altas e sobre a riqueza acumulada.

Essa continuidade teve consequências estruturais de longo prazo. Em 2024, as receitas tributárias representavam menos de 18% do PIB, bem abaixo da média da América Latina e de qualquer país da OCDE. Trata-se não apenas de uma fraqueza quantitativa; há também uma dimensão qualitativa mais profunda, já que o Estado mexicano parece ter desistido de construir um vínculo cívico em torno da tributação. A ideia de que os impostos são o preço de se viver em sociedade, uma parte do contrato social, não se firmou entre as massas nem entre as elites. Em vez disso, prevaleceu a lógica da exceção—na qual aqueles que têm meios para evadir tendem a fazê-lo—e o Estado tornou-se cada vez mais resignado à sua fragilidade fiscal, aguardando remessas de emigrantes ou depositando esperança na descoberta de um novo campo petrolífero para melhorar suas finanças. 

Durante o século XX, os governos do então hegemônico Partido Revolucionário Institucional (PRI) conseguiram manter sua legitimidade por décadas por meio dos gastos—em educação, infraestrutura, subsídios—sem tocar nos interesses fiscais das classes altas, graças à disponibilidade de recursos naturais como o petróleo e às linhas de crédito internacionais que esses recursos viabilizavam. Mas esse excedente de petróleo foi uma bênção contraditória, com pelo menos duas consequências negativas para a sociologia fiscal do México. Primeiro, tornou desnecessário construir o consentimento fiscal: criar um imaginário coletivo sobre como os impostos são usados e distribuídos, e como eles se relacionam com os direitos. Segundo, essa lacuna permitiu um crescente conluio entre as esferas do poder político e econômico, à medida que a abordagem frouxa das empresas perante as autoridades fiscais se transformou em uma relação de parasitismo, na qual o setor público era usado para estabilizar, resgatar ou “desenvolver” interesses privados, desde monopólios e bancos até armadilhas turísticas.

No final da década de 1970, esse modelo começou a enfraquecer, e o surgimento da crise da dívida, a liberalização do comércio e a queda dos preços do petróleo marcaram o início de uma nova era. O Estado agora carecia tanto dos recursos para lidar com esses problemas quanto da vontade política de reconstruir o pacto fiscal desde suas bases. Isso se devia em grande parte ao fato de ter assumido compromissos substanciais com tais interesses privados, que, ao longo dos anos anteriores, passaram de simples aproveitadores a gestores do setor público sob o chamado regime da Nova Gestão Pública. Foi nesse mesmo período que o PRI recorreu à política tributária neoliberal emblemática, o IVA, introduzido em 1980 e ampliado em 1995: uma medida regressiva que tributa o consumo geral sem distinguir as diferentes capacidades de pagamento das pessoas, reduzindo o peso sobre os rendimentos mais altos enquanto onera os mais pobres.

Sete décadas de governo do PRI chegaram ao fim em 2000. Em seu rastro, as duas administrações subsequentes do conservador Partido Ação Nacional (PAN) recusaram-se a alterar os principais pilares do regime tributário, comprometendo-se em vez disso a administrá-lo de forma mais racional. Buscaram regulamentações para fechar brechas no sistema, mas não fizeram qualquer tentativa de torná-lo mais equitativo. As isenções continuaram a ser concedidas de forma pontual, o trabalho informal ainda era tratado como uma anomalia cultural em vez de uma característica estrutural e o tabu político de contrariar grandes contribuintes permaneceu em vigor. Em lugar da cidadania fiscal, os gastos continuaram a ser a base da legitimidade do Estado.

Em 2012, o PRI voltou à presidência com a eleição de Enrique Peña Nieto, que aprovou no ano seguinte uma reforma fiscal que rompeu parcialmente com essa inércia. A reforma buscava ampliar a base tributária, eliminar privilégios e aumentar a receita não petrolífera em um contexto de queda nos preços. No entanto, carecia de conteúdo político real: em vez de transformar a relação entre cidadãos e Estado, seu objetivo era apenas estabilizar as receitas governamentais. A ordem social permaneceu intacta. Embora a estrutura tributária estivesse agora um pouco mais sólida, essa melhoria foi ofuscada por inúmeros escândalos de corrupção que marcaram o mandato de seis anos de Nieto. 

Esse foi o pano de fundo para a Quarta Transformação, a partir de 2018: um projeto que, de certa forma, representou uma ruptura definitiva com o passado, mas que também herdou e, de fato, reproduziu essa cultura política enraizada.

Evitando conflitos

Desde o início, López Obrador apresentou sua presidência como uma rejeição ao neoliberalismo, entendido não tanto como uma ideologia, mas como um conjunto de práticas associadas à corrupção, à expropriação e à subordinação do Estado aos interesses privados. A 4T não foi formulada como um programa econômico no sentido restrito, mas como uma narrativa mais ampla de restauração: devolver o Estado ao povo, eliminar privilégios, redistribuir poder e rejeitar a mediação tecnocrática. Nesse contexto, sempre houve uma certa ambivalência em relação à questão fiscal. Embora AMLO tenha criticado o uso clientelista do orçamento público, ele não apresentou um argumento claro para aumentar a arrecadação de impostos. Sua mensagem era principalmente moral: o problema não era quanto imposto era arrecadado, mas para onde ele ia—para as elites ou para o povo, para o “duto da corrupção” ou para projetos de desenvolvimento nacional.

Essa ambivalência mais tarde se consolidou em doutrina. O governo de AMLO adotou uma estratégia que pode ser resumida na fórmula “austeridade com eficiência”, buscando cortar gastos supérfluos, eliminar benefícios fiscais para grandes contribuintes e demonstrar que o orçamento existente, se usado de forma inteligente, era suficiente para financiar a transformação do país. O próprio AMLO argumentava que “se houver economias ao não permitir a corrupção e as extravagâncias de altos funcionários públicos, não é preciso aumentar impostos… Basta que não se permita a evasão fiscal, que não haja privilégios, que não se perdoem impostos para os poderosos… e a arrecadação será suficiente”.

Para sustentar essa visão, o economista Diego Castañeda evocou a imagem do agricultor simples: antes de “semear” novos impostos, o governo deve primeiro preparar a terra, melhorar a gestão e colher legitimidade por meio de gastos eficientes e honestos. A promessa, então, era dupla: que os recursos existentes seriam suficientes se usados corretamente e que os setores econômicos poderosos não seriam atingidos, desde que cumprissem a lei.

Essa estratégia trouxe benefícios concretos. Entre 2019 e 2021, o Serviço de Administração Tributária (SAT) aumentou a arrecadação efetiva sem a necessidade de grandes reformas legais. As capacidades administrativas foram fortalecidas e os sonegadores foram confrontados abertamente. O Estado reprimiu a cultura de perdão fiscal e de sonegação e auditou grandes contribuintes, apresentando isso quase como um ato de higiene moral. O SAT informou que, durante a administração de AMLO, a arrecadação tributária aumentou cerca de 60% em termos nominais, passando de Mex$2,299 trilhões em 2018 para Mex$3,697 trilhões em 2024 (um valor que inclui apenas a tributação de grandes contribuintes, sem as receitas do petróleo). 

Mas havia dificuldades subjacentes. Essa agenda dependia do consentimento implícito do setor empresarial, que aceitava o novo acordo contanto que os pilares principais do regime tributário não fossem questionados. Ao mesmo tempo, isso colocava em dúvida o financiamento da 4T, já que programas como “Jóvenes Construyendo el Futuro” [Juventude Construindo o Futuro], “Sembrando Vida” [Semeando Vida] e a pensão universal para idosos eram todos financiados sem ampliar a base tributária—colocando crescente pressão sobre o orçamento estatal, que tinha limites para se estender.

A pandemia de Covid-19 trouxe esses problemas à tona. Enquanto outros países recorreram ao endividamento e ao estímulo fiscal para enfrentar a crise, o governo mexicano insistiu em manter um rígido equilíbrio orçamentário. Não houve socorros financeiros massivos, nem ajuda direta universal, nem aumento do investimento público para mitigar o impacto econômico. O FMI recompensou o governo por sua resposta à pandemia com Direitos Especiais de Saque. Como resultado, a austeridade permaneceu como princípio orientador mesmo nessas circunstâncias excepcionais: proteger o equilíbrio macroeconômico à custa da renda de milhões de famílias.

Politicamente, no entanto, nada disso parecia importar. O governo manteve altas taxas de aprovação, preservou sua imagem de honestidade fiscal e conseguiu evitar confrontos diretos com as elites empresariais—exceto por algumas figuras emblemáticas, como Ricardo Salinas Pliego. A 4T conseguiu consolidar a ortodoxia fiscal ao mesmo tempo em que lhe dava uma forma popular, criando a imagem de uma administração disciplinada, meticulosa no controle dos gastos e avessa a conflitos desnecessários.

Evitar uma reforma tributária progressiva não era apenas uma questão de conveniência, mas também de convicção genuína. O governo estava comprometido com a noção de que o cidadão comum já paga muito—apesar da carga tributária relativamente baixa do México—e que o Estado deve provar seu valor antes de exigir mais. Consequentemente, o capital político que o Morena acumulou entre 2018 e 2021 não foi usado para iniciar uma discussão séria sobre a tributação da riqueza, heranças, plataformas digitais ou ativos ociosos. Mas, enquanto isso pode ter sido vantajoso para AMLO, sua sucessora agora enfrenta tais contradições.

Ponto de inflexão

Claudia Sheinbaum chegou ao poder com a dupla promessa de dar continuidade ao projeto da 4T e de atender às áreas negligenciadas até então. Sua formação acadêmica como cientista, somada ao histórico como chefe do governo da Cidade do México de 2018 a 2023, gerou expectativas diferentes entre distintos grupos—os setores populares a viam como a herdeira legítima do projeto de AMLO, enquanto as classes médias a percebiam como uma tecnocrata esclarecida capaz de garantir estabilidade. Após a eleição, ela reiterou que a transformação continuaria sem impostos adicionais e que a disciplina fiscal era condição de soberania. No entanto, apenas alguns meses após o início de seu mandato, as fissuras começaram a aparecer.

Quando a Coordenação Nacional dos Trabalhadores da Educação (CNTE)—um sindicato dissidente de professores com longa história de militância laboral—exigiu mudanças nas pensões junto com aumentos salariais, ficou evidente um fato desconfortável. O Estado já não possuía margem fiscal, devido em grande parte ao peso financeiro de empresas estatais como a petrolífera Pemex, cujo serviço da dívida deve custar Mex$180 bilhões somente em 2025. Sheinbaum também manteve programas sociais existentes, como o apoio a idosos, e lançou três novos—uma pensão especial para mulheres entre 60 e 64 anos, um programa de bolsas universal para estudantes do ensino médio e um programa no qual profissionais de saúde e enfermagem prestam atendimento domiciliar a populações vulneráveis—, além de diversas obras públicas. Ao analisar o balanço, a nova presidente foi obrigada a reconhecer que as reservas atuais eram “insuficientes” para atender às demandas dos professores: uma admissão franca das restrições orçamentárias do tipo que AMLO nunca havia feito.

Outros episódios ajudaram a colocar a questão tributária em evidência. Um deles foi a promessa da presidente, feita em uma coletiva matinal, de reembolsar mexicanos que vivem nos Estados Unidos: uma proposta tão cara que logo foi retirada. Outro foi o conflito do governo com Salinas sobre suas dívidas junto ao SAT. Ainda assim, apesar da questão ter ganho posições na agenda, a administração de Sheinbaum continua focada em outras batalhas, como reformas judiciais para permitir a eleição popular de juízes. O padrão de evitar o conflito persiste. Quando o governo apresentou suas propostas anuais de receitas e despesas ao Legislativo em setembro, o Ministério da Fazenda já havia reiterado que não tinha planos de promover uma reforma tributária, exceto por algumas medidas pontuais, como os “impostos sobre saúde” aplicados a produtos como bebidas açucaradas. 

Nesse contexto, a noção de uma “segunda fase” de transformação tem sido posta em dúvida. Trata-se de uma expansão programática ou apenas de uma consolidação institucional? Se a nova fase não inclui reforma tributária, o que a distingue da anterior? O risco é que, ao tentar criar essa narrativa de continuidade sem se comprometer com um conflito fiscal, o projeto da presidente Sheinbaum se reduza a um trabalho meramente administrativo, cujo papel principal é gerir recursos cada vez mais escassos. A liderança do Morena parece ciente de que qualquer tentativa de tributação progressiva será inevitavelmente enfrentada por resistência das elites, dos setores informais e até mesmo das classes médias que se beneficiam do status quo. O que ela está menos disposta a reconhecer é que, ao se recusar a entrar nesse confronto, poderia colocar em risco não apenas os programas sociais que se comprometeu a manter ou expandir, mas também sua capacidade de garantir os direitos à educação, à saúde e até à moradia, conforme assegurado na Constituição.

A 4T tem sido extraordinariamente bem-sucedida em mudar o quadro político do Estado mexicano sem remodelar sua base financeira. Olhando para as próximas eleições de 2027 e para as perspectivas de longo prazo do Morena, a questão não é se as políticas ambiciosas de Sheinbaum podem ser implementadas dentro dessas limitações; há evidências esmagadoras indicando que não podem. A questão é, antes, por quanto tempo a coalizão governista conseguirá adiar uma verdade inescapável: não pode haver transformação sem tributação.