Qual o futuro do Sul global?

Os primeiros meses de 2026 testemunharam uma escalada sem precedentes da violência imperial. Os Estados Unidos sequestraram o presidente venezuelano Nicolás Maduro, ameaçaram invadir a Groenlândia, intensificaram o cerco contra Cuba, deram sinal verde para a continuidade do genocídio na Palestina e iniciaram—com Israel—uma guerra contra o Irã que, entre bombardeios e cessar-fogos descumpridos, atingiu escolas e hospitais, destruiu infraestruturas críticas em todo Golfo Pérsico e interrompeu o fluxo de navios na via marítima responsável pelo transporte de um quinto de todo o petróleo comercializado no mundo.

O aprofundamento da turbulência global foi o tema desta entrevista com Celso Amorim. Os editores da PW, Maria Fernanda Sikorski e Hugo Fanton, discutiram com o principal conselheiro internacional de Lula o futuro dos organismos multilaterais criados no pós-guerra, os dilemas estratégicos das potências médias diante do acirramento da competição global e as transformações na postura internacional dos Estados Unidos. Realizada em 10 de fevereiro em Brasília e atualizada em 4 de março para incluir uma reflexão sobre os ataques contra o Irã, a conversa traz uma perspectiva do Brasil e do Sul global acerca das rupturas e continuidades geopolíticas atuais.

Celso Amorim é uma figura central da diplomacia e das relações internacionais brasileiras há mais de três décadas. Foi ministro das Relações Exteriores no governo Itamar Franco, em 1993, e posteriormente representante permanente do Brasil na Organização das Nações Unidas. Voltou ao cargo de chanceler com a chegada de Lula à Presidência, em 2003, permanecendo nele até 2010, antes de ser nomeado ministro da Defesa por Dilma Rousseff. Atualmente, é assessor-chefe da Assessoria Especial da Presidência da República.

Entrevista com Celso Amorim

Maria Sikorski: Como o senhor interpreta os acontecimentos recentes no Oriente Médio e a escalada da pressão exercida pelos Estados Unidos e por Israel sobre o Irã neste momento? Quais objetivos estratégicos Washington e Tel Aviv buscam alcançar com essa ofensiva? Quem tende a se beneficiar e quais podem ser seus impactos globais?

Celso Amorim: Os ataques ao Irã, bem como a resposta iraniana à ofensiva dos Estados Unidos e de Israel, representam um agravamento significativo das tensões regionais em um contexto internacional já marcado por graves instabilidades. A retração do espaço para o diálogo e a crescente centralidade da força como instrumento político são lamentáveis. Em um curto intervalo, passou-se de sinais de progresso em conversas indiretas a uma operação militar de grande escala. As consequências dessa ofensiva ainda são difíceis de mensurar, mas é pouco plausível supor que ela terá resultados rápidos ou de baixo custo, considerando as dimensões demográficas, históricas e políticas do Irã. Os danos provavelmente não ficarão contidos a um país ou região, e eu não excluiria um cenário em que vários conflitos possam se interconectar.

Hugo Fanton: Qual o significado geopolítico e diplomático do assassinato do chefe de Estado do Irã, o Aiatolá Ali Khamenei?

CA: O assassinato de um chefe de Estado ou de governo constitui uma violação grave do direito internacional. Geopoliticamente, o deslocamento do conflito para o plano da eliminação de lideranças tende a ampliar a instabilidade. No plano diplomático, compromete as possibilidades de interlocução ao abalar a confiança entre as partes.

MS: O senhor descreveu a intervenção militar dos Estados Unidos na Venezuela como um evento “tragicamente surreal” e alertou para o risco de um mundo cada vez menos regido por regras e previsibilidade. Mais de um mês após o sequestro do presidente Nicolás Maduro, as instituições internacionais criadas no pós-guerra ainda não apresentaram uma resposta concreta ou coordenada.

Isso evidencia uma tensão fundamental entre os interesses estratégicos de cada país e os princípios do multilateralismo. O sequestro de um chefe de Estado de um país soberano representa um estado de exceção global, em que a força substituiu definitivamente a diplomacia, ou ainda há alguma possibilidade de sobrevivência da velha ordem do pós-guerra?

CA: Este é o pior momento para o diálogo internacional desde que passei a ocupar posições de maior responsabilidade na vida pública—não falo do início da minha carreira diplomática, quando ainda não acompanhava esses processos de perto, mas do período em que estive diretamente envolvido na formulação da política externa. A situação que vivemos hoje não preserva sequer o rito da hipocrisia nos termos de La Rochefoucauld, que dizia que “a hipocrisia é o tributo que o vício paga à virtude”. Nem isso permanece: age-se simplesmente porque se tem força para agir. Considero o que aconteceu injustificável. É uma violação do direito internacional em seu sentido mais antigo, o do direito das gentes.

Os países sempre guerrearam entre si, mas mesmo em contextos de guerra não se agia dessa maneira. Dentro de uma lógica ainda reconhecível de confronto entre Estados, podia ocorrer, por exemplo, a morte de um monarca em combate. Mas o que foi feito agora é verdadeiramente surreal. Não estou defendendo Nicolás Maduro, nem afirmando que ele esteja certo. A questão aqui é outra. As imagens e a forma como tudo ocorreu lembram muito mais o que se viu no caso de Saddam Hussein do que qualquer episódio recente das relações internacionais.

A experiência política ensina que é possível buscar brechas, promover mudanças graduais, tentar influenciar os acontecimentos, mas não se pode ignorar a realidade. E a realidade, hoje, é esta. A questão, portanto, é como lidar com ela, e esse é um desafio para o qual ainda não temos uma resposta plenamente definida.

Você mencionou, com razão, a ausência de uma reação mais firme do sistema multilateral. Mas é preciso lembrar que o próprio sistema multilateral foi moldado ao final da Segunda Guerra Mundial em torno das grandes potências vencedoras e continua condicionado por essa estrutura. Cada uma delas atua até o limite de seus próprios interesses. Nenhuma está disposta, ao menos por enquanto, a assumir o risco de um confronto direto com aquela que ainda é—e provavelmente continuará sendo por muito tempo—a maior potência militar do mundo. Isso torna o momento atual particularmente perigoso.

Quando falávamos em multipolaridade, imaginávamos uma ordem internacional mais flexível, talvez até o que poderíamos chamar de “multipolaridade aberta”. Mas o que vemos agora é uma transformação do conceito de multipolaridade, que vem sendo gradualmente confundido com uma lógica de áreas de influência. Grandes potências, como Rússia e China, condenaram verbalmente o que aconteceu com a Venezuela, mas nada de concreto foi feito. Não houve sequer a apresentação de uma resolução ao Conselho de Segurança que, ainda que pudesse ser derrotada, teria ao menos permitido explicitar posições políticas.

Vivemos em um mundo muito difícil, não há como esconder isso. Há duas décadas, eu dizia que vivíamos em um mundo de oportunidades. Hoje, vivemos em um mundo de dificuldades. Essas dificuldades se intensificaram significativamente diante da crueza que passou a marcar a política externa norte-americana recente, orientada de maneira explícita pela lógica do interesse e sustentada por uma filosofia implícita. Não preciso citar o que todos já citaram, Tucídides e por aí vai.

HF: Como o Brasil, que historicamente tem defendido soluções pacíficas para controvérsias e apostado no multilateralismo como instrumento central de sua política externa, pode ou deve agir num contexto como esse?

CA: Não há uma resposta simples. O Brasil deve continuar trabalhando pela multipolaridade. É por isso que sempre reagi com certa cautela ao conceito de “hemisfério”. Não por razões geográficas, que evidentemente existem, mas porque é curioso falar em “hemisfério ocidental” como categoria política quando não há equivalente real de “hemisfério oriental”. Não vejo nisso qualquer determinismo.

O Brasil deve manter boas relações com os Estados Unidos: isso é evidente e dispensa maiores explicações. Mas, ao mesmo tempo, não pode deixar de cultivar relações sólidas com a China, a Rússia e outros países. Para poder fazer ponderações, é necessário preservar canais de diálogo com todos os lados.

Se ouvirmos certos discursos recentes sobre a Rússia, por exemplo, percebe-se que muitas vezes não havia sequer disposição inicial para o diálogo. Não estou dizendo que o Brasil tenha sido responsável por mudar essa postura, mas é importante que existam vozes capazes de insistir na necessidade de conversar. Fico satisfeito ao ver, por exemplo, iniciativas recentes de diálogo europeu—como a visita de autoridades francesas à Rússia—que apontam nessa direção.

Vivemos uma realidade com aspectos profundamente negativos, mas também um momento em que as tensões aparecem sem mediações. É um mundo, por assim dizer, em carne viva. Talvez nunca tenhamos experimentado uma situação internacional tão desnuda—e isso, ao mesmo tempo em que aumenta os riscos, também elimina as fantasias sobre o funcionamento real da política internacional. É um mundo sem ilusões.

Isso tem consequências diretas para o Brasil. Hoje, mesmo setores da sociedade que tradicionalmente não se interessavam por temas estratégicos ou de defesa passaram a refletir sobre essas questões. O país precisa desenvolver uma política de defesa séria, não para enfrentar grandes potências—jamais teremos capacidade de confrontar militarmente países como os Estados Unidos, a Rússia ou a China—, mas para dispor de uma capacidade real de dissuasão. É fundamental que qualquer ator externo saiba que uma eventual agressão implicaria custos e danos relevantes. Não é uma tarefa simples, como os acontecimentos na Venezuela demonstram. Ainda assim, é um esforço necessário.

Ao mesmo tempo, o Brasil deve continuar contribuindo para a construção de uma ordem internacional multipolar mais equilibrada, capaz de permitir relações externas baseadas na autonomia e não em alinhamentos ideológicos automáticos. Talvez seja esse o caminho: combinar capacidade dissuasória com atuação diplomática em favor de um sistema internacional mais aberto e cooperativo. Agora, se me perguntarem se há garantias de sucesso, a resposta honesta é não. Não há certezas. Estamos lidando com um momento histórico profundamente incerto.

MS: O senhor é uma das principais vozes em defesa da cooperação regional na América Latina e, em particular, na América do Sul. Mas no momento em que as tensões internacionais crescem dia a dia e a região volta a ser alvo de pressões externas, a América Latina se encontra profundamente fragmentada. Considerando que a estratégia de defesa do Brasil é, há décadas, pensada em articulação com a cooperação regional—com iniciativas como o Conselho de Defesa Sul-Americano, por exemplo—, como essa fragmentação afeta o pensamento estratégico brasileiro hoje?

CA: Há muito tempo não vejo um momento tão pouco favorável para a América Latina como um todo, e especialmente para a América do Sul. Ainda assim, é preciso continuar trabalhando. Não existe uma impossibilidade prévia de dialogar ou cooperar com governos que pensam de maneira diferente.

Tivemos, por exemplo, uma relação de cooperação bastante sólida com o presidente colombiano Álvaro Uribe. Curiosamente, quando foi assinado o Tratado Constitutivo da UNASUL, o único chefe de Estado que não compareceu foi o do Uruguai, Tabaré Vázquez, que era politicamente próximo de nós; mesmo assim, enviou seu vice-presidente. Uribe, por sua vez, esteve presente e não houve maiores dificuldades. As divergências surgiram posteriormente, sobretudo em relação à criação do Conselho de Defesa Sul-Americano, porque a Colômbia tendia a misturar os conceitos de defesa externa e segurança interna, enquanto nossa visão era distinta. Apesar disso, tratava-se de uma divergência solucionável—e foi superada.

O Conselho acabou sendo criado e contribuiu, inclusive, para reduzir tensões em momentos delicados, como nas crises entre Colômbia e Equador e entre Colômbia e Venezuela. No marco mais amplo da UNASUL, também atuamos em situações de crise interna, como na Bolívia, sempre a pedido das próprias autoridades locais, pois jamais interviríamos sem convite. Portanto, não há impossibilidade de diálogo com lideranças que tenham visões diferentes, desde que exista disposição para conversar. O que se torna mais difícil é sustentar processos de integração quando as visões de mundo divergem profundamente, não apenas em termos de política interna, mas também quanto a alianças internacionais e orientações estratégicas.

Ainda assim, não devemos interromper o esforço. Continuaremos fazendo o que for possível. Como se costuma dizer, a política é a arte do possível, mas não apenas de aceitar seus limites. Trata-se também de ampliar o espaço do possível, aproximando-o, tanto quanto se possa, do ideal, sabendo que esse ideal jamais será plenamente alcançado.

HF: O senhor considera que o projeto de integração latino-americana ou sul-americana continua sendo decisivo para a inserção internacional do Brasil? Qual é o papel estratégico da integração regional em um momento geopolítico em que as áreas de influência regionais parecem ganhar novamente centralidade, com os Estados Unidos, por exemplo, retomando referências à Doutrina Monroe?

CA: Isso é algo que o Brasil não pode aceitar. Tenho a percepção—ainda que possa estar enganado—de que os Estados Unidos tratam o Brasil com certo grau de cautela, em razão de sua dimensão territorial e populacional e de seu potencial econômico e energético. Precisamos ter plena consciência desse lugar. O Brasil não pode adotar uma política externa marcada, como se dizia no passado, por “vira-latismo”. Esse não é, nem será, o papel do país.

Acredito que, em relação aos países vizinhos, o Brasil deve sempre buscar manter boas relações. O próprio presidente demonstrou isso recentemente, por exemplo, em sua viagem ao Panamá: a disposição de dialogar independentemente de afinidades ideológicas. Evidentemente, há diferentes níveis de relacionamento. Uma coisa é a proximidade pessoal; outra é a convivência respeitosa entre Estados, baseada na cordialidade e no reconhecimento mútuo.

O Brasil deve procurar manter com seus vizinhos algo mais do que simples cordialidade. Quando essa disposição não existe do outro lado, porém, não cabe insistir indefinidamente; é preciso permitir que cada país encontre seu próprio caminho. Em geral, esse distanciamento também acaba sendo prejudicial para eles, já que o Brasil representa um mercado importante e um parceiro natural na região. Por isso, é fundamental ter paciência. A paciência é uma virtude indispensável na política internacional—e apenas lideranças com visão estratégica, como o presidente Lula, compreendem a importância de agir dessa forma.

Agora, vocês mencionaram Cuba, e eu não quero me omitir nesse ponto. O que está acontecendo ali é profundamente trágico. Não se trata simplesmente de pressionar ou substituir um governo. As sanções impostas não recaem apenas sobre um regime, mas sobre um povo.

Ao mesmo tempo, não é fácil saber como lidar com uma situação como essa. O próprio Brasil dispõe hoje de poucos instrumentos concretos para ajudar, porque o grau de interdependência do sistema financeiro internacional é tal que praticamente qualquer transação acaba passando por mecanismos sujeitos à jurisdição americana e, portanto, a sanções. A mesma coisa ocorre com o petróleo, com a Petrobras. Ficamos, assim, fortemente limitados. Ainda assim, considero que essa questão precisa ser objeto de reflexão internacional mais ampla, porque não diz respeito apenas a Cuba. O precedente criado pode ter consequências graves para toda a região.

Independentemente das simpatias ou discordâncias políticas que se possa ter, a trajetória histórica de Cuba é própria: houve uma revolução, os invasores foram expelidos. Pode-se discutir, e muitos discutem, os erros e limitações do sistema político que se consolidou a partir dali. Mas não é matando um povo de fome com sanções e isolamento que a situação política será alterada.

O G77 chegou a discutir a adoção de uma resolução sobre o tema, mas esse tipo de decisão depende de consenso entre os membros. Pelo que acompanhei, um ou dois países da própria América do Sul acabaram impedindo a formação desse consenso. Isso é lamentável, porque a condenação de sanções unilaterais foi, historicamente, um dos pontos de convergência duradouros entre os países da região. Ver essa unidade se enfraquecer é realmente preocupante.

HF: Seria possível pensar na construção de um mecanismo regional de apoio emergencial, envolvendo o México, por exemplo, para enfrentar essa situação?

CA: Não sei dizer. O próprio México enfrenta desafios significativos. Temos grande admiração pela presidenta Cláudia Scheinbaum, mas cada país também precisa lidar com suas próprias prioridades internas e, quando a própria segurança está em jogo, é difícil assumir iniciativas dessa natureza.

De todo modo, lembro-me de ter dito certa vez a parlamentares americanos que, em certo sentido, os Estados Unidos já perderam a guerra que iniciaram contra Cuba há mais de sessenta anos. O regime não foi derrubado. Agora trata-se de destruir o povo, porque não há alternativa ali. A questão já não é simplesmente a substituição de um governo por outro,  como ocorre em outros contextos políticos da região. No caso cubano, trata-se de uma realidade histórica muito específica, em que as alternativas percebidas são extremamente limitadas: ou a continuidade do sistema atual ou o retorno a uma situação anterior à revolução. Não vou usar todas as palavras que já ouvi para descrever o tempo do Batista, uma mistura de cassino com coisas piores.

HF: Nos primeiros governos Lula e no governo Dilma, o senhor formulou e frequentemente descreveu a política externa brasileira como “altiva e ativa”. Mais recentemente, surgiu o termo “não alinhamento ativo”. Há, entre essas duas formulações, uma mudança de princípio ou de orientação conceitual, ou são apenas concepções distintas para um mesmo posicionamento internacional? E quais seriam as implicações políticas dessas diferenças?

CA: Não creio que haja grandes mudanças conceituais entre uma formulação e outra. Talvez haja maior precisão em uma do que na outra. Mas devo dizer que a expressão “altiva e ativa” não nasceu de uma elaboração teórica profunda, mas de uma necessidade circunstancial. Em 2003, quando o presidente Lula anunciava minha nomeação, havia outros ministros presentes, e eu sabia que não poderia fazer uma exposição longa, precisava dizer algo em quatro ou cinco minutos, no máximo. Procurei, então, sintetizar qual seria a orientação da política externa do novo governo. Tentei identificar a principal diferença que ela teria em relação à política externa conduzida no governo de Fernando Henrique Cardoso. Não se trata de uma mudança radical, ao menos no plano conceitual—na prática, isso pode ser discutido.

A diferença fundamental era que o Brasil não se subordinaria a agendas definidas externamente—a ALCA é um exemplo evidente—e, ao mesmo tempo, adotaria uma postura mais proativa na relação com outros países em desenvolvimento. Daí a ideia de uma política externa ao mesmo tempo altiva e ativa: altiva no sentido de preservar autonomia decisória, e ativa no sentido de ampliar iniciativas e parcerias internacionais.

Fui embaixador durante o governo Fernando Henrique Cardoso e não tenho qualquer queixa pessoal—pelo contrário, tenho admiração por ele. Frequentemente, porém, as instruções que recebia apontavam nessa direção: agir com cautela e evitar iniciativas que pudessem gerar atritos desnecessários com os Estados Unidos ou a União Europeia. Ainda que não formulada de maneira explícita, essa era, no fundo, a orientação predominante. A política externa que passamos a conduzir no governo Lula foi um pouco mais altiva nesse aspecto. E mais ativa, porque se a recomendação anterior era evitar o protagonismo, agora, seguiríamos uma política externa definida por nós mesmos o tanto quanto possível, sempre com realismo, naturalmente, porque todos sabem que existem assimetrias e influências internacionais, mas sem receio de tomar iniciativas próprias.

Já no primeiro ano e meio do governo Lula, fortalecemos o Mercosul, avançamos no acordo entre o Mercosul e a Comunidade Andina (que posteriormente daria origem à UNASUL), ampliamos significativamente a presença brasileira na África, com inúmeras visitas presidenciais, e realizamos a Cúpula América do Sul–Países Árabes (ASPA).

Era, portanto, uma política externa ativa, com protagonismo, que não temia se envolver em temas considerados sensíveis. Havia, por exemplo, a grave crise venezuelana, marcada inclusive pela tentativa de golpe em 2002—que, é justo reconhecer, também havia sido condenada pelo governo Fernando Henrique—, mas em relação à qual o Brasil passou a exercer um papel mais direto de mediação e apoio à estabilidade regional.

A expressão “não alinhamento ativo” foi formulada pelo chileno Carlos Ominami. Participei, inclusive, da primeira reunião que ele organizou sobre o tema. Na ocasião, comentei que ficava muito satisfeito com a escolha do termo, porque ele acabava reunindo duas tradições da política externa brasileira: no passado, tivemos uma política de não alinhamento automático e, mais tarde, formulamos a ideia de uma diplomacia altiva e ativa. De certo modo, o conceito de não alinhamento ativo combina esses dois elementos.

Ainda assim, não se trata de uma doutrina rígida. Muitas vezes se afirma que o Brasil é um país ocidental—e, sob certos aspectos, talvez seja—, mas o Brasil também é um país do Sul. Em última instância, nossa orientação deve ser guiada pelos interesses nacionais em cada circunstância concreta. Em algumas questões, votaremos ao lado dos Estados Unidos; em outras, poderemos convergir com a China. Essa é, precisamente, a lógica do não alinhamento ativo.

HF: Numa conjuntura tão contenciosa como a atual, o senhor acredita que ainda há espaço para uma política de não alinhamento ativo?

CA: O tempo dirá. O Brasil continua seguindo esse caminho. Em 2024, no contexto da guerra na Ucrânia, quando ninguém falava em diálogo, articulamos com a China um documento conjunto propondo a abertura de um espaço internacional para diálogo político e a rejeição de uma escalada militar. Hoje, vemos até países europeus reconhecerem que qualquer solução duradoura precisa levar em conta realidades geopolíticas básicas, como o fato de que a Rússia continuará sendo parte da Europa. Esse reconhecimento demorou a surgir. Naquele momento, Brasil e China buscaram justamente estimular essa reflexão. Diria, inclusive, que a iniciativa partiu em grande medida do Brasil, que era mais frequentemente solicitado a desempenhar esse papel de interlocução, embora tenhamos encontrado na China grande receptividade intelectual e política.

A partir desse entendimento, contribuímos para a criação de um Grupo de Amigos da Paz nas Nações Unidas, voltado à promoção do diálogo. Portanto, creio que ainda há espaço para esse tipo de atuação. Evidentemente, o contexto mudou. Essa iniciativa ocorreu antes do retorno de Donald Trump, cujo governo tem dado pouca atenção a esse tipo de esforço multilateral. O mundo, porém, está passando por transformações profundas, possivelmente comparáveis apenas às mudanças ocorridas no rescaldo das guerras mundiais.

Pela primeira vez desde o fim da Guerra Fria, o sistema internacional começa a sentir os efeitos de uma realidade em que os Estados Unidos já não exercem a mesma posição incontestável de potência dominante. Trata-se, sem atribuir qualquer juízo de valor ao termo, de um momento verdadeiramente revolucionário, cuja direção final ainda é incerta. 

Nesse cenário, o Brasil procura manter sua linha de atuação. O fortalecimento do BRICS, cuja origem remonta ao primeiro governo Lula, é parte dessa estratégia. O banco do BRICS permanece ativo, e seguimos buscando mecanismos de cooperação que ampliem as possibilidades de ação em um mundo cada vez mais complexo—muito distinto daquele que encontrei quando fui ministro das Relações exteriores.

MS: Em que medida a formulação de uma política externa “altiva e ativa” também representou uma redefinição da forma como o Brasil buscava se posicionar diante de Washington?

CA: Em 2002, por exemplo, o Brasil tomou a iniciativa de criar o chamado Grupo de Países Amigos da Venezuela. Foi uma proposta do presidente Lula que permitiu reunir, de um lado, países que mantinham maior simpatia pelo governo venezuelano e, de outro, atores importantes como os próprios Estados Unidos. O objetivo era justamente criar um espaço de mediação capaz de preservar o diálogo em meio à grave crise política que o país atravessava. 

A pessoa com quem eu mais conversava sobre esse tema era o então secretário de Estado norte-americano, Colin Powell. Eu estava muito preocupado com a necessidade de manter o diálogo político na Venezuela, sobretudo porque o referendo revogatório começava a se delinear como uma possível saída institucional para a crise. Havia também a questão da presença de observadores internacionais—naquele período, a OEA ainda desfrutava de um grau de credibilidade maior do que viria a ter no período de Luis Almagro. Queríamos assegurar legitimidade internacional ao processo.

Em meio àquela grande tensão, tentei convencer o presidente Chávez da importância dessas garantias. Ao mesmo tempo, soube que Roger Noriega, um assessor norte-americano, faria declarações no Senado dos Estados Unidos que poderiam agravar ainda mais a situação. Por coincidência, eu estava em Nova York e telefonei diretamente para Colin Powell, pedindo que verificasse o teor da intervenção, porque Chávez era extremamente sensível a qualquer sinal externo que pudesse ser interpretado como ingerência.

Num primeiro momento, Powell não compreendeu bem o pedido e respondeu que não tinha controle sobre os senadores americanos. Expliquei então que não me referia aos senadores, mas ao representante do próprio governo que faria o depoimento. O que aconteceu em seguida foi algo bastante incomum na prática diplomática. Powell encaminhou previamente o texto da intervenção que seria apresentada ao Congresso para que pudéssemos examiná-lo. Em muitos anos de diplomacia, raramente se vê um gesto desse tipo, sobretudo na relação entre países de peso tão distinto. Isso demonstra o nível de diálogo e cooperação que existia naquele momento.

Poderia citar vários outros exemplos. Ainda sob o governo Bush, o Brasil foi convidado a participar da Conferência de Anápolis, apesar das críticas internas de que estaríamos mantendo uma interlocução excessiva com os países árabes. Estive cinco vezes na Palestina, mas também visitei Israel em diversas ocasiões, e o presidente Lula foi o primeiro chefe de Estado brasileiro a realizar uma visita oficial a Israel.

Na Conferência de Anápolis, realizada em 2007, o Brasil foi convidado, ao lado da Índia e da África do Sul—salvo engano, os únicos países em desenvolvimento não predominantemente muçulmanos presentes—, o que refletia o reconhecimento internacional do papel equilibrado que o país buscava desempenhar no diálogo entre diferentes regiões e atores. Já durante o governo Barack Obama, vou me limitar aos dois anos em que atuei como chanceler, porque posteriormente assumi o Ministério da Defesa. Mantivemos uma relação normal; surgiu, é verdade, o grave episódio da espionagem, mas, no plano pessoal, não tive com Obama o mesmo grau de proximidade.

O principal episódio daquele período foi nossa cooperação em temas como o Haiti, ainda que limitada, e sobretudo a questão iraniana. Curiosamente, ao observar os acontecimentos atuais, tenho a impressão de que a história, de certa forma, se repete—ainda que hoje em circunstâncias mais graves. Naquele momento, o próprio governo americano solicitou que o Brasil intercedesse junto ao Irã. Nós o fizemos. O processo levou vários meses, como é natural em negociações dessa natureza, mas ao final alcançamos exatamente os termos que haviam sido previamente indicados pelos Estados Unidos como aceitáveis. Ainda assim, posteriormente, os Estados Unidos recuaram e optaram por levar a questão à votação no Conselho de Segurança das Nações Unidas.

Foi um momento difícil. Mesmo assim, o episódio não comprometeu a relação bilateral. Poucos meses depois, durante a Assembleia Geral das Nações Unidas, mantivemos contatos absolutamente normais: estavam presentes Bill Clinton e Hillary Clinton, que inclusive me convidaram para encontros naquele contexto. Isso demonstra que, apesar das divergências pontuais, o diálogo bilateral permaneceu aberto e funcional.

MS: Esse é o retrato de décadas de protagonismo na política externa brasileira. O senhor foi ministro das Relações Exteriores no Brasil durante os governos de Itamar Franco e Lula da Silva 1 e 2, ministro da Defesa durante o governo de Dilma Rousseff e agora é Chefe da Assessoria Especial da Presidência no terceiro mandato de Lula. Ou seja, esteve diretamente envolvido na formulação da política externa brasileira enquanto Bill Clinton, George W. Bush, Barack Obama, Joe Biden e Donald Trump presidiram os Estados Unidos. Quais foram as principais mudanças na relação bilateral entre os países nas últimas três décadas?

CA: A maior mudança que vejo desde que fui ministro das Relações Exteriores pela primeira vez, no governo de Itamar Franco no Brasil e de Bill Clinton nos Estados Unidos, é do ponto de vista comercial. Na década de 1990, os Estados Unidos eram o maior parceiro comercial do Brasil e respondiam por cerca de 25% das nossas exportações. Hoje, essa participação caiu para cerca de 12%. Isso representa uma grande mudança.

Os EUA continuam sendo, evidentemente, um parceiro comercial muito importante—ainda são o segundo maior país individualmente considerado. Houve um momento em que a Argentina chegou a se aproximar dessa posição. Mas, hoje, a distância do segundo colocado em relação à China é muito grande, o que naturalmente produz uma percepção diferente da relação bilateral. Ainda assim, os Estados Unidos mantêm uma enorme influência cultural. Todos ficam felizes quando um filme brasileiro é premiado em Cannes, mas a verdadeira comoção nacional ocorre quando ganha o Oscar. Isso revela a persistência de uma hegemonia cultural norte-americana extremamente forte.

Politicamente, houve alguma oscilação. Em termos estritamente conceituais, considerando os governos nos quais servi, houve em geral maior afinidade com administrações democratas nos EUA. Na prática, contudo, mantivemos uma relação muito positiva com o presidente Bush e, apesar dos desafios, buscamos preservar uma relação pragmática com o presidente Trump.

MS: Qual o papel do BRICS nesse contexto? Que balanço o senhor faz da atuação recente do grupo e quais são, hoje, as possibilidades reais de cooperação entre seus membros, inclusive como bloco, para apoiar determinadas agendas internacionais?

CA: A existência do BRICS é extremamente importante. Como qualquer mecanismo internacional, o grupo tem imperfeições—sempre haverá debates sobre quais países deveriam ou não ter sido incluídos, ou sobre o ritmo e a forma de sua ampliação. Essas são questões naturais e variáveis. De todo modo, creio que a decisão de expandir o BRICS foi correta em princípio.

Há países relevantes—como a Indonésia, entre outros—cuja participação reforça a representatividade do grupo. Evidentemente, quanto maior o número de membros, maior a diversidade de interesses e, consequentemente, mais complexa se torna a tomada de decisões. De certo modo, ampliar a representatividade tende a reduzir a eficácia operacional imediata. Ainda assim, avalio que o balanço é positivo. O simples fato de o grupo existir, reunir-se regularmente e manter canais permanentes de diálogo já constitui um elemento de peso no cenário internacional. Mesmo quando há posições cautelosas ou ausências pontuais, permanece a percepção de que se trata de uma articulação política real, capaz de atuar quando necessário.

Essa avaliação, aliás, não é apenas nossa. Analistas e pensadores políticos nos Estados Unidos, na Europa e em outras regiões reconhecem que o BRICS se consolidou como um polo relevante de coordenação.

MS: A busca por mecanismos alternativos ao dólar tornou-se uma questão de segurança econômica e política para os países do Sul global? Qual o papel do BRICS nisso?

CA: A questão da desdolarização pode estar relacionada ao BRICS, mas não se limita a ele. Não sou economista, mas, pelo que acompanho, trata-se de um processo que já vem ocorrendo gradualmente. Afinal, uma moeda internacional é, essencialmente, uma questão de confiança. Quando surge a percepção de que essa moeda pode ser utilizada como instrumento político, seja para fins próprios, seja para restringir transações entre terceiros, os países naturalmente começam a buscar alternativas.

Isso não significa que veremos, de um dia para o outro, o fim da centralidade do dólar. Não creio em mudanças abruptas dessa natureza. No entanto, já se observa a China promovendo o renminbi como moeda de reserva internacional, algo que, em certa medida, começa a ocorrer. O euro também desempenhou parcialmente esse papel e, recentemente, voltou a ganhar espaço. Além disso, muitos países passaram a aumentar suas reservas em ouro, justamente como forma de diversificação diante de uma possível erosão da confiança nas moedas de referência tradicionais.

Portanto, trata-se de um fenômeno real, ainda que gradual. Uma desdolarização declarada ou repentina seria extremamente complexa, dada a densidade das relações financeiras e comerciais globais. O mais provável é um processo progressivo de diversificação.

Paradoxalmente, a própria erosão das regras internacionais contribui para esse movimento. Não é possível fragilizar seletivamente normas do sistema internacional e, ao mesmo tempo, esperar que a confiança nas instituições, inclusive monetárias, permaneça intacta. A forma como sanções e instrumentos financeiros vêm sendo utilizados tende inevitavelmente a afetar a percepção de segurança associada ao dólar.

Algo semelhante ocorre em outras áreas da política internacional. No conflito entre Rússia e Ucrânia, por exemplo, permanece o debate sobre as origens mais amplas da crise: o que causou a guerra foi a expansão da OTAN, o golpe de 2014 ou a deterioração progressiva do ambiente de segurança europeu? Isso demonstra como conflitos complexos raramente têm causas únicas e como, em última instância, torna-se necessário buscar uma paz possível, ainda que imperfeita. No plano econômico, a lógica é parecida.

No passado, muitos criticaram a decisão brasileira de não aderir à ALCA. Naquele momento, os Estados Unidos e a União Europeia concentravam parcelas semelhantes do nosso comércio exterior, cerca de um quarto cada. Caso a ALCA tivesse sido implementada, o grau de dependência brasileira em relação aos Estados Unidos poderia hoje ser muito maior. Isso significa que medidas como aumentos tarifários ou restrições comerciais produzem impactos mais limitados do que produziriam em um cenário de maior concentração.

Em outras palavras, a estratégia de diversificação, associada à ideia de multipolaridade, não é apenas uma formulação política abstrata. Ela constitui um elemento concreto de resiliência econômica e de autonomia estratégica para o Brasil.

HF: Nesse contexto, o BRICS pode ser entendido como um espaço de diversificação e de coordenação estratégica entre países que buscam uma ordem internacional mais equilibrada?

CA: O BRICS contribui, de fato, para o fortalecimento de uma ordem internacional mais multipolar. Quando comparamos fóruns como o G7 e o G20, isso fica claro. A diferença não está apenas na presença dos países do BRICS, evidentemente, mas no grau mais amplo de diversidade que o G20 incorpora. O próprio presidente Bush teve a percepção, especialmente no contexto da crise financeira internacional, de que seria necessário ampliar o espaço de coordenação global. O G20 surgiu justamente como uma instância mais representativa, capaz de reunir economias desenvolvidas e emergentes em torno de soluções comuns.

É claro que o G20 poderia evoluir. Seria desejável ampliar a representação africana, por exemplo. Um país como o Egito, por exemplo, certamente deveria estar presente. O mesmo vale para a Nigéria, o país mais populoso da África e uma das maiores nações de população negra do mundo. Independentemente das avaliações que se façam sobre seus governos ou níveis de estabilidade, sua presença contribuiria para tornar o fórum mais representativo.

Servi por muitos anos nas Nações Unidas e sempre defendi, como continuo defendendo, a reforma do Conselho de Segurança. No entanto, considero mais provável que essa transformação ocorra de fora para dentro, impulsionada pela evolução de mecanismos multilaterais mais amplos, e não pela vontade isolada de um ator específico. É nesse contexto que o G20 se torna particularmente relevante e, dentro dele, os países do BRICS desempenham um papel importante ao ampliar a pluralidade das discussões e contribuir para uma governança internacional mais equilibrada.

HF: Na última reunião do Fórum Econômico Mundial, o presidente Donald Trump voltou a defender uma reorganização da governança global sob liderança norte-americana e orientada pelo princípio da força. O contraponto de Mark Carney repercutiu mundo afora, ao argumentar que a velha ordem internacional chegou ao fim e o momento atual impõe novos dilemas às chamadas “potências médias”. Quais seriam hoje as opções estratégicas para as potências médias?

CA: Potências médias são aquelas que não têm bomba atômica…

O Brasil estabeleceu em sua própria Constituição que toda atividade nuclear deve se destinar exclusivamente a fins pacíficos. Portanto, a posse de armas nucleares não faz parte—nem acredito que deva fazer—do nosso projeto nacional. Isso não significa, contudo, renunciar à capacidade de defesa. O Brasil precisa desenvolver meios de dissuasão que tornem mais difícil a repetição de episódios como o que vimos na Venezuela ou como o que está acontecendo em Cuba, independentemente da origem da ameaça.

Não se trata de apontar um país específico, mas de reconhecer que a segurança internacional continua sendo regida, em última instância, pela percepção de custos e riscos. A ideia de um mundo unipolar, que durante certo período pareceu predominante, já não corresponde mais à realidade. Mesmo os Estados Unidos sabem disso. Entre o conceito e a realidade há sempre distância, mas, do ponto de vista estrutural, caminhamos para uma ordem mais multipolar. O grande risco é que essa multipolaridade venha a se confundir com uma lógica de áreas de influência. Isso é algo que o Brasil não pode aceitar. Um país com relações econômicas diversificadas—cerca de 35% do comércio com a China e pouco mais de 12% com os Estados Unidos—não pode ser enquadrado dentro de uma esfera exclusiva de influência.

É também por essa razão que evito utilizar categorias como “hemisfério” em sentido político. O Brasil não pode ser reduzido a uma identidade geopolítica única. Somos parte do Sul global, embora profundamente marcados por múltiplas influências culturais—europeias, africanas, indígenas, árabes, entre outras. A política externa brasileira precisa refletir essa pluralidade e preservar autonomia de julgamento, evitando reproduzir visões importadas que não correspondem plenamente à nossa realidade histórica e social.

MS: Quando o senhor foi ministro da Defesa, afirmou diversas vezes que há um vínculo indissociável entre a estratégia nacional de defesa e a estratégia nacional de desenvolvimento. No fim do ano passado, defendeu a elevação dos investimentos em defesa para cerca de 2% do PIB. Poderia explicar o que essa proposta significaria em termos militares, econômicos e políticos para o Brasil?

CA: Essa é uma posição que já defendia quando fui ministro da Defesa—ainda que não se tratasse, naquele momento, de uma política formal de governo, pois dependeria de decisões institucionais mais amplas. Diante da conjuntura internacional atual, me parece natural que o Brasil amplie seus investimentos em defesa. Mas é importante deixar claro: esse aumento deve ser orientado sobretudo para investimento e para a manutenção das capacidades adquiridas, e não simplesmente para a expansão de despesas correntes—hoje, uma parcela muito elevada do orçamento de defesa brasileiro é destinada a folhas de pagamento e aposentadorias. Não cabe a mim definir tecnicamente quais programas específicos deveriam receber prioridade; essa é a responsabilidade do ministro da Defesa e dos comandos militares. O que posso dizer é que o Brasil apresenta deficiências relevantes em diversas áreas tecnológicas e operacionais.

Quando mencionei pela primeira vez a meta de investimentos próximos a 2% do PIB, procurei apenas estabelecer um parâmetro razoável de comparação internacional. À época, fiz uma média aproximada entre países do BRICS e outras economias relevantes. O Brasil não é um país envolvido em conflitos diretos nem enfrenta ameaças militares imediatas comparáveis às de regiões como o Oriente Médio ou o Indo-Pacífico. Por isso, 2% do PIB me parece um patamar equilibrado: suficiente para garantir capacidade de dissuasão. A lógica é essencialmente defensiva. O submarino de propulsão nuclear é um exemplo disso. Sua principal vantagem não é ofensiva, mas dissuasória: a capacidade de permanecer longos períodos submerso e não detectado, dificultando qualquer tentativa de projeção militar contra o território nacional ou suas áreas marítimas estratégicas.

O que ocorreu recentemente na Venezuela ainda não está totalmente claro para mim. Não sei exatamente onde se deram as falhas, mas é evidente que elas existiram. Ao mesmo tempo, é preciso reconhecer que certas potências dispõem hoje de capacidades extremamente avançadas nas áreas de guerra eletrônica e cibernética, e é natural que outros grandes atores internacionais estejam desenvolvendo instrumentos semelhantes. A questão central passa a ser: como um país como o Brasil pode se defender nesse tipo de cenário?

O objetivo é evitar que o Brasil se torne um país estruturalmente vulnerável. E isso ganha ainda mais relevância quando consideramos nossos recursos estratégicos. Há dados de que o Brasil possui a segunda maior reserva mundial de terras raras e minerais críticos, insumos essenciais para tecnologias avançadas, transição energética e sistemas de defesa modernos. Naturalmente, esse patrimônio desperta interesse internacional. Não se trata de teorias ou de imaginação geopolítica: recursos estratégicos sempre atraíram atenção externa ao longo da história. Por isso, o Brasil precisa, em primeiro lugar, desenvolver uma política nacional clara para minerais críticos, algo que já começa a ser discutido no âmbito do governo, mas também precisa dispor de meios adequados para proteger esses ativos.

Em um eventual cenário de tensão internacional entre terceiros, no qual o acesso a minerais estratégicos brasileiros se torne relevante, o país deve ser capaz de defender seus interesses e sua soberania. Esse é apenas um exemplo, mas ilustra um ponto mais amplo: defesa nacional, desenvolvimento tecnológico e segurança econômica passaram a ser dimensões inseparáveis.

HF: Para finalizar, qual é a sua avaliação da proposta do Conselho da Paz promovida pelo presidente Trump?

CA: Prefiro me ater às posições já expressas pelo presidente da República, que destacou dois pontos centrais, sem entrar em detalhes operacionais. Em primeiro lugar, não parece adequado conceber um chamado Conselho da Paz com pretensão de reformar ou substituir mecanismos das Nações Unidas por meio de uma iniciativa unilateral, não discutida previamente com a comunidade internacional. Uma eventual iniciativa dessa natureza deveria, no máximo, ter um escopo claramente delimitado—por exemplo, restrito à situação em Gaza e ao conflito israelo-palestino—e não assumir a forma de uma reconfiguração mais ampla da governança internacional. Em segundo lugar, mesmo que limitada a esse contexto específico, qualquer iniciativa voltada à paz precisaria contar com a participação efetiva de representantes políticos legítimos do povo palestino. Não basta recorrer apenas a especialistas ou técnicos; é indispensável assegurar presença e autoridade política palestina no processo, condição essencial para que qualquer arranjo tenha legitimidade e possibilidade real de produzir resultados duradouros.