A transição que não cabe no portfólio

Em um recanto bucólico da cidade de Grande Manchester, na Inglaterra, um singular experimento financeiro vem sendo desenvolvido. Até pouco tempo atrás, a renda da família proprietária da fazenda Yate Fold, perto de Bolton, vinha majoritariamente da produção de laticínios. O pasto era de baixa qualidade e o mercado de produtos orgânicos se tornava cada vez mais instável. Mesmo assim, todas as manhãs, pai e filho ordenhavam as oitenta vacas da propriedade, o que comumente resultava em jornadas de trabalho superiores a 70 horas semanais.

Hoje, a Yate Fold abriga um dos dos vinte e cinco “bancos de habitat” concebidos pela gestora de ativos britânica Gresham Gouse. Essa “nova classe de ativos de infraestrutura”, como são chamados pelo diretor-geral da empresa, foi possibilitada pela Lei Ambiental de 2021 do Reino Unido, que exige que incorporadoras comprovem um aumento mínimo de 10% de biodiversidade em terras nas quais estão construindo—o termo técnico é “ganho líquido de biodiversidade”. Os bancos de habitat permitem que, ao invés de fazer isso diretamente no local da obra, as construtoras comprem “Unidades de Biodiversidade” e cumpram com as obrigações legais em outros lugares. 

Como parte do esquema, o Environment Bank, empresa de portfólio que faz parte do Fundo Britânico de Infraestrutura Sustentável da Gresham House, arrenda terras agrícolas de baixa produtividade e manejo intensivo por um período de 30 anos para criar novos habitats de biodiversidade, como áreas florestais e zonas úmidas. Para isso, envia seu time de ecologistas aos locais dos bancos de habitat para que ajudem os proprietários das terras no processo de recuperação. No caso de Yate Fold, a introdução de uma nova raça de gado promoverá um modelo de pastagem mais sustentável, garantindo a conservação e, ainda, “a valorização do preço da carne”, segundo avaliação do proprietário da fazenda. 

Enquanto isso, empresas como a Aldi, a National Grid e até mesmo o Everton Football Club já começaram a correr atrás do licenciamento necessário para comprar Unidades de Biodiversidade do Environment Bank. À medida que aumenta a biodiversidade de determinado banco de habitat, aumenta também o número de Unidades de Biodiversidade que podem ser atreladas a ele—na prática, isso possibilita ao Environmental Bank comercializar um número maior de Unidades de Biodiversidade e eleva, assim, o valor do “ativo de biodiversidade” da Gresham Gouse.

O que poderia haver de ruim nisso? Todo mundo faz uma graninha—ou economiza, no caso dos incorporadores—em troca de restaurar a flora e a fauna que há séculos não são vistas em terras agrícolas esgotadas. Mas, infelizmente, as coisas não são tão simples. No grande rol de projetos destinados a tornar a natureza “investível”, há razões de sobra para acreditar que iniciativas desse tipo terão ainda menos sucesso do que aquelas voltadas a descarbonizar os setores de energia e transporte—não só porque o financiamento disponível é insignificante se comparado à cifra destinada a tais setores, mas também em razão do grau de incerteza que envolve a gestão desses “ativos de biodiversidade”. Olhar para o quadro geral dos fluxos de financiamento climático—bem como para os demais setores e demandas materiais envolvidos na transição verde—nos permite identificar as limitações fundamentais do regime de governança climática vigente e avaliar potenciais alternativas. 

O preço da investibilidade

Os bancos de habitat são a última novidade de uma série de políticas públicas e instrumentos financeiros “verdes” desenvolvidos na última década. Por trás desse tipo de proposta está a propagação de um consenso arrebatador entre governos e comentaristas econômicos acerca do regime correto para a promoção da transição verde.

O lema desse regime é “investibilidade”. Isso significa que a escolha por se envolver em determinada atividade econômica ou implementar determinada política pública depende de uma resposta positiva à seguinte pergunta: esse projeto será capaz de atrair financiamento privado? Partindo dessa premissa, governos e bancos de desenvolvimento nacionais e multilarerais buscam amenizar a percepção de risco para investimentos relacionados a infraestruturas fundamentais para a descarbonização—de parques eólicos e usinas termossolares a fábricas de veículos elétricos. Entre os instrumentos empregados estão mudanças nas políticas fiscal e monetária—como concessão de subsídios, garantias de crédito barato e isenções tributárias—e intervenções de caráter regulatório para criar condições de mercado mais favoráveis ou estáveis—como garantias de acesso à rede pública de eletricidade. O objetivo é sempre o mesmo: amparar a caminhada do capital financeiro em direção a classes de ativos de menor risco.

Em grande parte, o regime da investibilidade é uma continuidade de experimentos anteriores de governança subordinada ao mercado, fundados na premissa de que a internalização do prejuízo ambiental futuro em cálculos de custo levaria atores do mercado a comprar, vender e investir de formas menos danosas ao planeta. Mas ele também reflete as transformações do capital financeiro e a distribuição da propriedade nos mercados globais desde a crise financeira de 2008, caracterizadas pela ascensão de um “capitalismo de gestores de ativos” e, concomitantemente, por uma mudança do papel do Estado na gestão econômica—que deixou de ser responsável por consertar os mercados em momentos de crise para se encarregar de criar e assegurar ativamente suas condições. Agora, o potencial prejuízo da crise climática não é mais suficiente para mobilizar investidores. Eles precisam estar seguros de que determinado investimento é não apenas mais barato, mas também mais lucrativo que outro. 

Seria impreciso afirmar, no entanto, que essa abordagem não produz resultados. No setor de energias renováveis, há diversos casos em que os esforços públicos de redução dos riscos de investimentos em infraestrutura tiveram sucesso em mobilizar o financiamento privado. A questão é que, frequentemente, esse “sucesso” acaba reforçando assimetrias de poder entre investidores, prestadores de serviços públicos e o próprio Estado e, ainda, exacerbando desigualdades entre donos dos ativos de infraestrutura, em geral localizados no Norte global, e comunidades que vivem nos territórios em que esses ativos são efetivamente instalados.

Mesmo assim, o império do regime de investibilidade na transição energética não vem funcionando na escala nem no ritmo necessários para salvar o planeta. Para cada caso de sucesso apontado nos relatórios anuais dos bancos de desenvolvimento e nas estratégias industriais dos governos, há muitas histórias de fracasso em atrair o interesse dos investidores. Isso é ainda mais comum no caso de projetos que não envolvem subsídios diretos, ainda que as condições regulatórias e os termos financeiros impliquem riscos menores—e lucros potenciais maiores—em relação a cenários de ausência de intervenção estatal. 

A paisagem completa

O fator que mais depõe contra o regime da investibilidade é a persistência—e a velocidade do crescimento anual—do chamado “déficit de financiamento para alcançar emissões líquidas zero”, métrica que se consolidou após a adoção do Acordo de Paris, em 2015. Em 2022, uma análise feita pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, na sigla em inglês) concluiu que os investimentos necessários para limitar o aquecimento global a menos que 1,5 °C até 2050 deveriam ser de três a seis vezes superiores aos níveis então verificados. O Climate Policy Institute estima que, para alcançar emissões líquidas zero em nível global, seriam necessários investimentos anuais de US$ 6,2 trilhões de dólares entre 2023 e 2030 e US$ 7,3 trilhões até 2050—totalizando quase US$ 200 trilhões. Enquanto isso, o primeiro registro de investimentos climáticos anuais superiores a US$ 1 trilhão data de 2022. Paradoxalmente, o déficit de financiamento segue sendo a principal justificativa para a estratégia de redução de riscos na busca pela transição verde.

Como se não bastasse a escala de investimentos ainda necessários, há, também uma gritante desproporção no direcionamento do financiamento não apenas para a descarbonização, mas para a adaptação às mudanças climáticas e para a recuperação da biodiversidade—essencial para os esforços de mitigação da crise.

Dados da Climate Policy Initiative revelam que, do financiamento total destinado à mitigação da mudança climática, os recursos privados foram massivamente canalizados para os setores de energia e transporte, que responderam por 44% e 29%, respectivamente, de toda a cifra investida entre 2021 e 2022. Enquanto isso, menos de 4% do total foram direcionados aos demais setores responsáveis por grandes emissões, como a agricultura e a indústria, apesar de o IPCC reconhecer que essas são áreas com maior potencial de contribuir para a mitigação do que as de energia e transporte. Ainda mais chocante é o fato de que, enquanto o financiamento para mitigação somou US$ 1,15 trilhão entre 2021 e 2022, a cifra destinada à adaptação ou a atividades de benefício “duplo” no mesmo período—o que inclui medidas voltadas à proteção e restauração de matas nativas—representou um décimo desse valor: US$ 114 bilhões, dos quais apenas 2% vieram do setor privado.

No que diz respeito à biodiversidade, o fracasso em atingir as metas globais pode ser atribuído, mais uma vez, ao abismo entre o financiamento necessário e o gasto efetivo. Estima-se que os invesitimentos necessários para reduzir as perdas de biodiversidade foram entre cinco a sete vezes inferiores ao nível exigido. E, como já destacado por economistas ambientalistas, apesar da inerente incompatibilidade entre as estratégias de conservação da natureza—que exigem atividades de pequena escala e cultivo paciente—e as prioridades do capital financeiro—retornos de curto prazo, idealmente em grande escala—, também elas foram foram progressivamente dominadas pelo regime da investibilidade.

Se a pouca atratividade dos investimentos em energia solar e eólica, como afirma Brett Christophers, foi o que solapou o sucesso da transição para fontes renováveis até agora, o cenário para os outros setores é desolador. A lógica da investibilidade evidencia como os bancos de habitat no Reino Unido e experimentos semelhantes dificilmente deixarão de ocupar uma posição marginal na atração de financiamento privado—não serão, portanto, a bala de prata para a questão da biodiversidade propagandeada por seus proponentes.

A verdade é que projetos de sequestro de carbono envolvendo o manejo de vegetação nativa, transições agrícolas e recuperação da natureza são, de fato, cercados de profundas incertezas, especialmente relacionadas ao próprio colapso ambiental. Mesmo no caso do Reino Unido, que nem de longe figura entre os mais afetados pela crise planetária até o momento, é impossível saber como um pedaço de terra responderá a tentativas de restauração da vida selvagem, uma vez que a mudança climática tem impactos diretos sobre o padrão de migração das espécies. Além disso, talvez a maior fragilidade dos ativos de biodiversidade seja a ausência de uma mercadoria paupável na ponta final do investimento. O valor do crédito—ou o número de Unidades de Biodiversidade, no caso dos bancos de habitat—depende integralmente da manutenção do sistema de governança em que esses ativos estão inseridos. O cálculo desse valor, portanto, está sob risco constante de revisão ou contestação social. Em um cenário global no qual o abandono de compromissos climáticos é cada vez mais comum, a mera boa-fé dos agentes reguladores dificilmente será suficiente para convencer Wall Street. 

Em geral, iniciativas de combate à crise climática ligadas ao manejo da vegetação nativa e à agricultura afetam os atores resposáveis pela degradação ambiental em um prazo muito mais curto e em áreas muito mais abrangentes do que, por exemplo, aquelas ligadas à descarbonização dos setores de energia e transporte.1Christophers apresenta uma das justificativas para esse foco na energia no capítulo de abertura de (<)em(>)The Price Is Wrong(<)/em(>): “O gás cujas emissões são mais danosas é o dióxido de carbono (CO(<)sup(>)2(<)/sup(>)). Por sua vez, o grosso das emissões antropogênicas de CO(<)sub(>)2(<)/sub(>) deriva da queima de combustíveis fósseis—carvão, petróleo e gás natural. E a atividade responsável pela queima da maior parte dos combustíveis fósseis é a geração de eletricidade”. A energia e a eletricidade são as maiores culpadas pelo aquecimento de nosso planeta e, portanto, segundo esse argumento, são as maiores merecedoras de nossa atenção. De vez em quando, embora com menor frequência, talvez, nesta nova aurora de negacionismo climático descarado e capitulação desmedida, também ouvimos a reprimenda de que pôr em foco a adaptação à mudança climática e o sequestro de carbono traz o risco de legitimar a inação de poluidores corporativos, que podem se safar e persistir em seu “(<)em(>)drill, baby, drill(<)/em(>)” ao apontar para o financiamento com créditos de carbono de seus projetos de plantio de árvores nos trópicos. Para além dessa linha de pensamento específica, os interesses epistêmicos daqueles que estudam a economia política da transição verde os inclina a, com muita leniência, pesquisar mais sobre energia e transporte do que, digamos, sobre reflorestamento e agricultura. Quando seguimos o dinheiro, vimos que é nos setores de energia e transporte que boa parte da ação acontece hoje. Reflorestamento e agricultura também são locais críticos de poder corporativo e de contestação a ele, mas é na transição energética e dos transportes, em particular, que a geopolítica, as lutas dos atores em cena e os choques entre Estado e grandes finanças são mais visíveis e mais vigorosos, para quem observa a partir das metrópoles da Europa e da América do Norte. Também são essas as batalhas setoriais que mais chamam a atenção da mídia que consumimos—o que não é nenhuma surpresa, dados os seus interesses: a ascensão e a queda de um produtor sueco de baterias têm mais chances de chegar à capa do (<)em(>)Financial Times(<)/em(>) que a luta das comunidades indígenas pelo plantio florestal no Chile. O fato de que a produção de combustíveis fósseis poder continuar e até mesmo se expandir paralelamente ao crescimento de infraestruturas dedicadas a energias renováveis é, certamente, um problema existencial. Mas quando a instalação de infraestrutura renovável não exige a substituição imediata de ativos ligados a combustíveis fósseis—a construção de um parque eólico e de uma plataforma de fracking podem acontecer simultaneamente em duas áreas de um mesmo estado dos EUA, por exemplo—, o capital financeiro não enxerga a primeira como uma ameaça à segunda. Ao menos em tese, o declínio no volume de combustíveis fósseis pode ser “administrado” gradativamente, com o passar do tempo, garantindo que os mercados terão tempo para se preparar. Mas essa premissa não é válida para iniciativas de transição verde que competem com usos correntes das mesmas terras e infraestrutura. Muitos projetos de expansão das florestas nativas, por exemplo, exigem o fim da produção de celulose ou do plantio de árvores voltadas à comercialização de madeira, atividades lideradas por empresas poderosas e, muitas vezes, oligopolistas. Dinâmicas semelhantes podem ser observadas em setores como agricultura e mineração, onde os “riscos de transição” que afastam investidores potenciais incluem os custos iniciais de adaptação ou substituição de tecnologias e infraestruturas atualmente existentes, o que implica também a redução da produção no curto prazo. 

A investibilidade é uma escala em que os interesses dos investidores são contingentes em relação a uma enorme diversidade de riscos e incertezas materiais, à habilidade deles em administrá-los e à habilidade dos governos para sinalizar que tais riscos foram ou podem ser reduzidos.

Olhar para quem o mercado ignora

Apesar da existência de algumas vozes críticas, pesquisadores e analistas interessados na economia política das transições verdes no Norte global têm se concentrado maciçamente nos setores de energia e transporte. Em muitos países do Sul, ao contrário, a relação entre preservação da natureza e resistência ao colapso planetário está, há tempos, no cerne da literatura ambiental. 

Analisar as diferenças quantitativas e qualitativas dos fluxos de financiamento climático entre os diferentes setores da transição é fundamental também para ajudar a esclarecer as limitações do regime de investibilidade dentro de setores específicos. Tentei, em minha pesquisa, fazer algo nesse sentido, partindo da premissa de que as iniciativas setoriais inseridas em estratégias nacionais de transição verde desenvolvidas por diversos governos desde o Acordo de Paris são caracterizadas por diferentes graus de investibilidade.

Na maioria dos casos, alcançar a neutralidade de carbono exigiria a implementação integral das políticas previstas nesses planos. Mas, analisando os exemplos práticos, é possível notar que o grau de esforço voltado à implementação de cada uma delas, independentemente da importância da contribuição efetiva que cada uma poderia ter, variava consideravelmente. Em algumas áreas políticas—com destaque para o hidrogênio verde—, governos haviam investido grandes somas para recrutar equipes especializadas e bem equipadas para gerenciar e coordenar investimentos públicos e projetos de infraestrutura. Em outras áreas, como o reflorestamento com árvores nativas no Chile e a agricultura alternativa na Dinamarca, no entanto, o progresso foi comparativamente mais fraco e mais lento, ainda que, no contexto doméstico, esses setores fossem mais importantes para a mitigação. O investimento público vinha sendo majoritariamente canalizado para aqueles setores da transição considerados mais investíveis, seguindo o critério de oferecer as maiores garantias possíveis para atrair financiadores privados.

O desenvolvimento desigual da capacidade estatal entre os setores críticos em nível planetário é preocupante não apenas pelo que representa para a busca da neutralidade de carbono no presente, mas também porque aprisiona os caminhos futuros à abordagem contemporânea. É evidente que o papel do Estado não está gravado em pedra; conjunto de organizações que formam os governos contemporâneos está em constante evolução e adaptação. Mas existe um grau de dependência de trajetória: o que os governos fazem ou não hoje importa para aquilo que poderão fazer amanhã.

Para além de aprofundar a compreensão de como as transições verdes estão se desdobrando, a economia política desses outros setores-chave em nível planetário também permite identificar outras abordagens de governança possíveis—maneiras alternativas de organizar nossas economias que não deixassem de ser benéficicas para a transição dos setores mais investíveis. Quais recursos precisamos para recuperar nas terras agriculturáveis menos produtivas na Grande Manchester ou nas florestas nativas da Patagônia? Como podemos fazê-lo, em escala, na ausência dos flertes contingentes do capital financeiro? Sem o engodo da investibilidade, o capital financeiro não poderá nos aprisionar.