Colombia se encuentra en un complejo proceso de debate sobre la posibilidad de llevar a cabo una transformaci\u00f3n agraria, una que determinar\u00eda la din\u00e1mica del uso y la propiedad de la tierra, adem\u00e1s de aliviar la pobreza y la miseria rural. Dada la intensidad de la violencia y el conflicto armado en las regiones rurales y fronterizas del pa\u00eds, esta transformaci\u00f3n est\u00e1 vinculada con, pero no necesariamente limitada a la \u201creforma rural integral\u201d del Acuerdo Final de 2016 entre la que entonces era la principal guerrilla del pa\u00eds, las FARC, y el gobierno de Juan Manuel Santos. A la vez, podr\u00edamos estar presenciando el inicio de un nuevo ciclo de violencia, con la removilizaci\u00f3n de paramilitares y disidencias de las FARC y la persistencia de otra guerrilla, el ELN, en su saga de ya cerca de seis d\u00e9cadas. <\/p>\n\n\n\n
Esto guarda una fuerte analog\u00eda con lo que ocurri\u00f3 a principios de la d\u00e9cada de 1960. El pa\u00eds entonces sal\u00eda de un ciclo de confrontaci\u00f3n, conocido como La Violencia, que dur\u00f3 aproximadamente entre mediados de la d\u00e9cada de 1940 y finales de la de 1950, y que caus\u00f3 una cantidad inenarrable de destrucci\u00f3n y sufrimiento. Adem\u00e1s, ya exist\u00eda un conjunto de organizaciones armadas, aparte de una fuerte agitaci\u00f3n en el campo. Esas organizaciones se basaban en las experiencias anteriores del reci\u00e9n terminado ciclo de la Violencia, pero adoptaban a toda velocidad nuevas ideolog\u00edas, m\u00e9todos de organizaci\u00f3n y formas de operar. \u00bfC\u00f3mo responder al fen\u00f3meno? Los tomadores de decisiones, los distintos sectores pol\u00edticos y sociales, ten\u00edan en esencia dos clases de respuestas y por tanto dos caminos para tomar. Una de ellas era una pol\u00edtica de reforma e inclusi\u00f3n social. La otra era una respuesta concentradora y represiva. En Colombia se termin\u00f3 optando por la segunda ruta.1<\/a>Es el argumento principal del libro Tierra, Guerra, Pol\u00edtica, de mi autor\u00eda (Taurus, 2025) <\/span> <\/p>\n\n\n\n Eso empuj\u00f3 al pa\u00eds al camino de la guerra civil (contra)insurgente, es decir, a un nuevo ciclo de violencia que comenz\u00f3 en alg\u00fan momento entre mediados de la d\u00e9cada de 1970 y comienzos de la d\u00e9cada de 1980. Y s\u00f3lo se acab\u00f3 alrededor del 2016-2017 con el Acuerdo de Paz con las FARC. <\/p>\n\n\n\n Naturalmente, la analog\u00eda entre lo que sucedi\u00f3 entonces y lo que podr\u00eda pasar ahora, tiene, como todas las analog\u00edas hist\u00f3ricas, muchas limitaciones. El pa\u00eds es hoy mucho m\u00e1s urbano que lo que era entonces. Ha habido un cambio tecnol\u00f3gico enorme. Participan en la vida p\u00fablica nuevos sectores sociales, comenzando por las mujeres, que en la d\u00e9cada de 1960 apenas hab\u00edan adquirido el derecho del voto y cuya presencia en la pol\u00edtica era todav\u00eda incipiente. Colombia tuvo que haber aprendido algo de los oc\u00e9anos de sangre derramados en los dos anteriores ciclos de violencia, que suman m\u00e1s de siete d\u00e9cadas. Los grupos armados no corresponden ni al ideal guerrillero del pasado, ni al formato del paramilitarismo del anterior ciclo de guerra. Eso de hecho nos acerca bastante a lo que estaba sucediendo en la d\u00e9cada de 1960; pero los cambios actuales van en una direcci\u00f3n bastante distinta de los de entonces. <\/p>\n\n\n\n A\u00fan as\u00ed, comprender c\u00f3mo terminamos metidos en la guerra insurgente, pese a todas las se\u00f1ales de alarma que recib\u00edan el sistema pol\u00edtico y los tomadores de decisiones de entonces, es importante. La cuesti\u00f3n es intr\u00ednsecamente interesante y se puede sintetizar en las siguientes preguntas: \u00bfcu\u00e1l es el origen de nuestra guerra insurgente, que est\u00e1 claramente anclada entre la d\u00e9cada de 1960 y comienzos de la de 1980? \u00bfPuede atribuirse o no a la desigualdad agraria? <\/p>\n\n\n\n Esa relaci\u00f3n causal ha informado mucho del debate y de las pol\u00edticas p\u00fablicas en estos a\u00f1os. Por ejemplo, Collier )2002-01.(<)\/a(>) En: https:\/\/ora.ox.ac.uk\/objects\/uuid:7c6ea647-eb62-4bb2-ba18-4267010e4913\/download_file?safe_filename=2002-01text.pdf&file_format=application%2Fpdf&type_of_work=Working+paper \" class=\"footnote\" id=\"footnote-2\" href=\"#footnote-list-2\">2<\/a> Collier Paul, Anke Hoeffler (2002): \u201cGreed and Grievance in Civil War\u201d, The World Bank, WPS\/(<)a href='http:\/\/2002-01.en'(>)2002-01.(<)\/a(>) En: https:\/\/ora.ox.ac.uk\/objects\/uuid:7c6ea647-eb62-4bb2-ba18-4267010e4913\/download_file?safe_filename=2002-01text.pdf&file_format=application%2Fpdf&type_of_work=Working+paper <\/span> plante\u00f3 de manera c\u00e9lebre que las guerras civiles estaban motivadas por la codicia. De manera mucho menos gen\u00e9rica y m\u00e1s interesante, Zukerman Daly )Comparative Politics(<)\/em(>), 46(3), pp. 333-353 \" class=\"footnote\" id=\"footnote-3\" href=\"#footnote-list-3\">3<\/a> Zukerman Daly Sarah (2014): The Dark Side of Power-Sharing: Middle Managers and Civil War Recurrence, (<)em(>)Comparative Politics(<)\/em(>), 46(3), pp. 333-353 <\/span> plante\u00f3 que el conflicto colombiano result\u00f3 de la incapacidad del sistema pol\u00edtico de absorber a los miles de especialistas en la guerra que se hab\u00edan formado durante el per\u00edodo de La Violencia. \u00bfSe sostiene la aserci\u00f3n de que ca\u00edmos en una nueva guerra por causa de las desigualdades agrarias? \u00bfHay suficiente evidencia como para decir que esa relaci\u00f3n es plausible y para exhibir los mecanismos que condujeron de esas desigualdades a proyectos armados estables y sostenibles, como las principales guerrillas del pa\u00eds (FARC, ELN, EPL, M19)4<\/a>Las guerrillas rurales colombianas a las que hago referencia aparecieron entre 1964 y 1967, salvo el M19, de origen urbano, que fue creado en 1974. <\/span> y los paramilitares?<\/p>\n\n\n\n Yo argumento que s\u00ed, y que entender los or\u00edgenes del conflicto armado colombiano que comenz\u00f3 a mediados de la d\u00e9cada de 1970 requiere entender las diferentes formas de desigualdad agraria extrema que caracterizaron al pa\u00eds desde la d\u00e9cada de 1960. Entender los or\u00edgenes del conflicto colombiano implica considerar el fracaso del reformismo agrario en esa \u00e9poca, as\u00ed como las respuestas que se dieron a la agitaci\u00f3n agraria del periodo.<\/p>\n\n\n\n A finales de la d\u00e9cada de 1950, el pa\u00eds acababa de salir de La Violencia, una confrontaci\u00f3n entre los dos grandes partidos del pa\u00eds en ese momento, los liberales y conservadores, desatado o al menos profundizada por el asesinato del l\u00edder liberal Jorge Eliecer Gait\u00e1n en 1948. El conflicto con cientos de miles de muertos a sus espaldas (para un pa\u00eds de nueve millones de habitantes) y una cifra tambi\u00e9n enorme, que a\u00fan desconocemos, de desplazados. Las principales v\u00edctimas de los salvajes ataques contra los civiles, que provinieron de los dos bandos, fueron los campesinos. El escenario central de la confrontaci\u00f3n fue el campo colombiano. Cuando la violencia ces\u00f3 un poco, los campesinos empezaron a movilizarse para demandar tierra, acceso a bienes estatales b\u00e1sicos y protecci\u00f3n a sus vidas.<\/p>\n\n\n\n Enfrentaban en ese momento cuatro grandes formas extremas de desigualdad. Primero, una gran concentraci\u00f3n de la tierra. Afortunadamente, hubo expertos del per\u00edodo que hicieron las mediciones apropiadas, seg\u00fan las cuales el \u00cdndice Gini colombiano para 1960 estaba por encima de 0.8.)Land Tenure Center Research Papers, (<)\/em(>)66. \" class=\"footnote\" id=\"footnote-5\" href=\"#footnote-list-5\">5<\/a> Soles, R. (1974) Rural Land Invasions in Colombia. (<)em(>)Land Tenure Center Research Papers, (<)\/em(>)66. <\/span> En la actualidad, est\u00e1 alrededor de 0.9 (adem\u00e1s, con posibles subestimaciones). Segundo, la alternativa a la redistribuci\u00f3n que promovieron diferentes facciones pol\u00edticas y gremios de la producci\u00f3n fue la colonizaci\u00f3n. Ellos tienen la responsabilidad pol\u00edtica de haber ampliado la frontera agraria sin dotaci\u00f3n de servicios ni infraestructura, para evitar la redistribuci\u00f3n. En tal frontera, muchos campesinos se pudieron hacer de un pedazo de tierra. No obstante, quedaron expuestos a una precariedad permanente, con pocos o ning\u00fan servicio p\u00fablico, y sin carreteras para acceder a los mercados, ni centros de salud o escuelas. Tercero, la representaci\u00f3n del campesinado estuvo muy bloqueada en el per\u00edodo. Por tanto, sus demandas no se pudieron tramitar institucionalmente. Cuarto, los campesinos fueron la gran v\u00edctima de La Violencia. La probabilidad de sufrir un ataque letal era para ellos mayor. Para muchos pol\u00edticos y sectores de las \u00e9lites, la victimizaci\u00f3n de los campesinos era un costo que se pod\u00eda asumir para mantener la estabilidad del pa\u00eds. <\/p>\n\n\n\n Mientras los campesinos comenzaban a enfrentarse a estas formas de desigualdad, los liderazgos de los partidos Liberal y Conservador, que chocaron durante La Violencia, se hab\u00edan puesto de acuerdo para compartir el poder durante un arreglo institucional que se llam\u00f3 Frente Nacional (1958-1974). Su creaci\u00f3n se formaliz\u00f3 con un plebiscito, que obtuvo una mayor\u00eda aplastante: el pa\u00eds estaba hastiado de la violencia. Pero la tarea estabilizadora no era f\u00e1cil. Esos liderazgos enfrentaron de manera inmediata el problema de c\u00f3mo reaccionar frente a la destrucci\u00f3n masiva que tuvo lugar durante La Violencia y frente a la intensa agitaci\u00f3n agraria que se estaba viviendo.<\/p>\n\n\n\n En esencia, pod\u00edan responder con reformas o con represi\u00f3n, o con una combinaci\u00f3n de ambas. El contexto internacional caracterizado por varias revoluciones, comenzando por la cubana de 1959, un masivo proceso descolonizador, una iglesia cat\u00f3lica que hab\u00eda adoptado un giro progresista, una pol\u00edtica estadounidense que ya no asociaba inmediatamente el reformismo agrario al comunismo,6<\/a> En Estados Unidos, la Alianza Contra el Progreso estableci\u00f3 en su reuni\u00f3n de Punta del Este de 1961 que la reforma agraria entrar\u00eda dentro del listado de instrumentos <\/span>entre otros factores, generaban un clima benevolente a la reforma. La memoria de los horrores de La Violencia tambi\u00e9n. Por eso, no debe extra\u00f1ar que muchos sectores de las \u00e9lites pol\u00edticas se mostraran a principios de la d\u00e9cada de 1960 favorables a la reforma. Cre\u00edan que pod\u00eda estabilizar el pa\u00eds, promover el desarrollo, contribuir a pagar deudas sociales, ampliar el alcance territorial del estado, y contener el avance de la subversi\u00f3n.\u00a0<\/p>\n\n\n\n La percepci\u00f3n generalizada de que la redistribuci\u00f3n de la tierra era un instrumento fundamental para enfrentar la agitaci\u00f3n agraria y la movilizaci\u00f3n campesina permiti\u00f3 que se hicieran dos esfuerzos en esa direcci\u00f3n, en 1961 y 1968. <\/p>\n\n\n\n En 1961, bajo el gobierno de Alberto Lleras, se sentaron las bases para una institucionalidad agraria, lo que incluy\u00f3 la creaci\u00f3n de una agencia nacional\u2014en este caso, el INCORA o Instituto Colombiano de Reforma Agraria\u2014y se establecieron pisos y techos para el tama\u00f1o la propiedad rural, dos medidas fundamentales para una reforma agraria propiamente dicha. Sin embargo, los techos eran exageradamente altos (las propiedades rurales mayores a 2.000 hect\u00e1reas no adecuadamente explotadas podr\u00edan pasar a manos del Estado). Adem\u00e1s, las \u00e9lites rurales y otros sectores adversos a la reforma ten\u00edan asiento en el INCORA y limitaron eficazmente su accionar. Aunque varios de los instrumentos institucionales creados en la reforma de 1961 tuvieron una larga vigencia, sus efectos redistributivos fueron exiguos.<\/p>\n\n\n\n Esto gener\u00f3 un profundo malestar tanto entre los campesinos como entre los partidarios de la reforma. Por ello, el presidente Carlos Lleras (1966-1970) hizo de la reforma agraria uno de los n\u00facleos de su programa. Y, en efecto, ya desde la campa\u00f1a tuvo un equipo de expertos que quiso impulsar un programa reformista que tuviera efectos tangibles. Ese esfuerzo cristaliz\u00f3 en la Ley 1 de 1968. Aunque esta se present\u00f3 como una continuaci\u00f3n de la de 1961\u2014en la que Carlos Lleras tambi\u00e9n hab\u00eda jugado un papel protag\u00f3nico desde el Congreso\u2014conten\u00eda importantes innovaciones. Fortalec\u00eda figuras para la redistribuci\u00f3n. Y en esta segunda fase del reformismo se cre\u00f3 la Asociaci\u00f3n Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), como un instrumento de movilizaci\u00f3n campesina y apoyo a la reforma. La idea subyacente es que un \u201cmovimiento de pinzas\u201d, constituido por la acci\u00f3n desde arriba de un ejecutivo activista, y la acci\u00f3n desde debajo protagonizada por los campesinos, podr\u00eda superar las resistencias de las \u00e9lites agrarias y generar efectos redistributivos reales.<\/p>\n\n\n\n La ANUC se convirti\u00f3 en un movimiento agrario gigantesco, con cientos de miles de afiliados y una enorme capacidad de organizaci\u00f3n y movilizaci\u00f3n. No tiene muchos parangones en Am\u00e9rica Latina y el hemisferio occidental. Acudi\u00f3 sistem\u00e1ticamente a las tomas de tierras, aunque tambi\u00e9n tuvo una capacidad bastante impresionante de negociaci\u00f3n con los pol\u00edticos, los latifundistas y el Estado. Por lo dem\u00e1s, una parte significativa del funcionariado estatal, sobre todo del agrupado en el INCORA, vio con simpat\u00eda la actividad de la ANUC y colabor\u00f3 con ella. Todo esto fructific\u00f3 en una oleada de tomas de tierras que comenz\u00f3 en 1970 y se prolong\u00f3 hasta 1973. Acciones que no molestaron a todo el funcionariado; parte de \u00e9l, incluidos sectores de la dirigencia, hizo saber que la ve\u00eda con buenos ojos. Esto fue de la mano de un esfuerzo real pro-reforma desde el Estado. <\/p>\n\n\n\n Todo ello aument\u00f3 significativamente los efectos redistributivos de la reforma. N\u00f3tese c\u00f3mo esta segunda fase de las reformas \u201cfrentenacionalistas\u201d al menos moder\u00f3 algunas de las desigualdades cr\u00edticas que afectaban al campesinado, como el acceso a la tierra y sobre todo la representaci\u00f3n. La ANUC se convirti\u00f3 en una voz campesina con perfiles propios, exigente y poderosa. En la medida en que Carlos Lleras enfatiz\u00f3 la redistribuci\u00f3n dentro de la frontera agraria, en lugar de la colonizaci\u00f3n, el env\u00edo de los campesinos a territorios en donde la precariedad absoluta era la norma, al menos no se profundiz\u00f3.<\/p>\n\n\n\nEl campesinado antes de las reformas<\/h3>\n\n\n\n
La tormentosa trayectoria reformista<\/h3>\n\n\n\n