{"id":25948,"date":"2025-09-18T16:37:11","date_gmt":"2025-09-18T16:37:11","guid":{"rendered":"https:\/\/phenomenalworld.org\/?p=25948"},"modified":"2025-09-24T19:39:52","modified_gmt":"2025-09-24T19:39:52","slug":"paradojas-reformistas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/phenomenalworld.org\/es\/analisis\/paradojas-reformistas\/","title":{"rendered":"Paradojas reformistas\u00a0"},"content":{"rendered":"\n

La reforma pensional en Colombia se convirti\u00f3 en ley el 16 de julio de 2024. Sin embargo, m\u00e1s de un a\u00f1o despu\u00e9s de su aprobaci\u00f3n, su vigencia sigue en vilo. La Corte Constitucional a\u00fan estudia una demanda presentada por los partidos de oposici\u00f3n alegando vicios de procedimiento<\/a> en el tr\u00e1mite legislativo incompatibles con la constituci\u00f3n colombiana. Mientras decide definitivamente sobre la demanda, la Corte suspendi\u00f3 la entrada en vigor de la norma.<\/p>\n\n\n\n

En el momento de su aprobaci\u00f3n en la C\u00e1mara de Representantes, el presidente Gustavo Petro celebr\u00f3 el resultado como una victoria de la izquierda, que \u2014seg\u00fan \u00e9l\u2014 cumple la promesa de ampliar la red de seguridad social y combatir la pobreza y la desigualdad. \u201cHemos triunfado, que vivan las abuelas y abuelos de Colombia\u201d escribi\u00f3 en Twitter, su red social preferida. La noticia de la aprobaci\u00f3n reson\u00f3 en toda la regi\u00f3n como un \u00e9xito de una agenda socialdem\u00f3crata. Sin embargo, esta escena deja una pregunta inc\u00f3moda: \u00bfC\u00f3mo explicar que una de las reformas bandera de un gobierno progresista adopte una arquitectura t\u00edpicamente neoliberal?<\/p>\n\n\n\n

La reforma pensional busca corregir un sistema regresivo, costoso y segmentado.)Bogot\u00e1: Universidad Externado de Colombia(<)\/em(>), 2017; Leonardo Villar y David Forero, \u2018Elementos para una propuesta de reforma del sistema de protecci\u00f3n econ\u00f3mica para la vejez en Colombia\u2019, Cuadernos de Fedesarrollo, no. 58 (2018): 82; Francisco Azuero, \u2018El sistema de pensiones en Colombia: institucionalidad, gasto p\u00fablico y sostenibilidad financiera\u2019, (<)em(>)CEPAL(<)\/em(>), Macroeconom\u00eda del Desarrollo 206, 2020, 61; Juan Pablo C\u00f3rdoba y Gabriel Piraquive, \u2018Escenarios de ajuste al sistema pensional colombiano\u2019, Documentos CEDE, 2019.\" class=\"footnote\" id=\"footnote-1\" href=\"#footnote-list-1\">1<\/a> Fundaci\u00f3n Cisoe, Cecilia L\u00f3pez Monta\u00f1o y Mar\u00eda Claudia Holstine, \u2018La Reforma Pensional En Colombia. El Debate Pendiente. Lecciones de Am\u00e9rica Latina\u2019 (Banco de la Rep\u00fablica de Colombia, 2019); Stefano Farn\u00e9 and Alejandro Nieto, \u2018\u00bf A Qui\u00e9nes y Cu\u00e1nto Subsidia El R\u00e9gimen Pensional de Prima Media En Colombia\u2019, (<)em(>)Bogot\u00e1: Universidad Externado de Colombia(<)\/em(>), 2017; Leonardo Villar y David Forero, \u2018Elementos para una propuesta de reforma del sistema de protecci\u00f3n econ\u00f3mica para la vejez en Colombia\u2019, Cuadernos de Fedesarrollo, no. 58 (2018): 82; Francisco Azuero, \u2018El sistema de pensiones en Colombia: institucionalidad, gasto p\u00fablico y sostenibilidad financiera\u2019, (<)em(>)CEPAL(<)\/em(>), Macroeconom\u00eda del Desarrollo 206, 2020, 61; Juan Pablo C\u00f3rdoba y Gabriel Piraquive, \u2018Escenarios de ajuste al sistema pensional colombiano\u2019, Documentos CEDE, 2019.<\/span>Pero lejos de la expectativa de algunos sectores radicales, la reforma no supuso un quiebre con el sistema privado de pensiones colombiano. Por el contrario, mantuvo su l\u00f3gica siguiendo un patr\u00f3n heredado de las reformas neoliberales de los a\u00f1os noventa: un sistema multipilar que combina varios componentes solidarios con un esquema complementario de capitalizaci\u00f3n administrado por fondos privados. )Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>) (Princeton University Press, 2008) \" class=\"footnote\" id=\"footnote-2\" href=\"#footnote-list-2\">2<\/a>Mitchell A Orenstein, (<)em(>)Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>) (Princeton University Press, 2008) <\/span><\/p>\n\n\n\n

Para explicar esta paradoja hay que mirar en dos direcciones. Por un lado, el contexto internacional de reformas pensionales en la \u00faltima d\u00e9cada en el Sur global ha buscado revertir las secuelas fiscales de la ola privatizadora de los noventa. Por otro lado, los equilibrios pol\u00edticos e institucionales que hicieron posible su aprobaci\u00f3n en Colombia y las razones que llevaron a que el gobierno Petro \u2014 en l\u00ednea con otros proyectos de la izquierda latinoamericana contempor\u00e1nea \u2014 tendiera a aumentar la cobertura de los ancianos m\u00e1s pobres, sin abolir totalmente el mercado previsional privado.<\/p>\n\n\n\n

La reforma aprobada muestra los l\u00edmites del reformismo progresista en contextos pol\u00edticos fragmentados. Adem\u00e1s, refleja una vieja disputa sobre el tipo de Estado social que deber\u00eda tener un pa\u00eds del Sur global como Colombia. Interrogar las concesiones y aciertos de la reforma, as\u00ed como las tensiones que surgieron en torno a su aprobaci\u00f3n, permite comprender la visi\u00f3n que el nuevo sistema ofrece del Estado colombiano. <\/p>\n\n\n\n

Reformas pensionales en el mundo<\/h3>\n\n\n\n

En las \u00faltimas tres d\u00e9cadas, la mayor\u00eda de pa\u00edses del mundo han transformado sus sistemas de pensiones respondiendo a presiones demogr\u00e1ficas, econ\u00f3micas e institucionales. )Pensions at a Glance 2023; OECD and G20 Indicators(<)\/em(>) (Paris: OECD, 2023); OECD, (<)em(>)Pensions at a Glance 2015(<)\/em(>), 2015, https:\/\/doi.org\/10.1787\/pension_glance-2015-en; Herv\u00e9 Boulhol, Maciej Lis, and Monika Queisser, \u2018Trends in Pension Reforms in OECD Countries 1\u2019, in (<)em(>)The Routledge Handbook of the Economics of Ageing(<)\/em(>) (Routledge, n.d.), 262\u201384. \" class=\"footnote\" id=\"footnote-3\" href=\"#footnote-list-3\">3<\/a> OECD, (<)em(>)Pensions at a Glance 2023; OECD and G20 Indicators(<)\/em(>) (Paris: OECD, 2023); OECD, (<)em(>)Pensions at a Glance 2015(<)\/em(>), 2015, https:\/\/doi.org\/10.1787\/pension_glance-2015-en; Herv\u00e9 Boulhol, Maciej Lis, and Monika Queisser, \u2018Trends in Pension Reforms in OECD Countries 1\u2019, in (<)em(>)The Routledge Handbook of the Economics of Ageing(<)\/em(>) (Routledge, n.d.), 262\u201384. <\/span> Sin embargo, la trayectoria de esas reformas no ha sido uniforme. Mientras que en Europa y el \u2018Norte Global\u2019 las reformas responden a las tensiones que provoca el envejecimiento poblacional \u2014por el aumento en la longevidad y la ca\u00edda en las tasas de fertilidad\u2014 )European Economy Discussion Paper(<)\/em(>), no. 042 (2016).\" class=\"footnote\" id=\"footnote-4\" href=\"#footnote-list-4\">4<\/a>Boulhol, Lis, and Queisser, \u2018Trends in Pension Reforms in OECD Countries 1\u2019; Giuseppe Carone et al., \u2018Pension Reforms in the EU since the Early 2000\u2019s: Achievements and Challenges Ahead\u2019, (<)em(>)European Economy Discussion Paper(<)\/em(>), no. 042 (2016).<\/span> en el \u2018Sur Global\u2019, las razones son distintas. All\u00ed, el foco est\u00e1 m\u00e1s bien en tres factores. Primero, las secuelas fiscales de la ola privatizadora de los noventa. Segundo, la persistente alta informalidad laboral que excluye de protecci\u00f3n social a la mayor\u00eda de la poblaci\u00f3n ocupada. Tercero, la pobreza generalizada de la poblaci\u00f3n mayor que requiere de mecanismos asistenciales para subsistir. )Los sistemas de pensiones en la encrucijada. Desaf\u00edos para la sostenibilidad en Am\u00e9rica Latina(<)\/em(>), Libros de la CEPAL 159 (CEPAL, 2019); Isabel Ortiz et al., \u2018Reversing Pension Privatization: Rebuilding Public Pension Systems in Eastern European and Latin American Countries (2000-18)\u2019, (<)em(>)Available at SSRN 3275228(<)\/em(>), 2018.\" class=\"footnote\" id=\"footnote-5\" href=\"#footnote-list-5\">5<\/a> Alberto Arenas de Mesa, (<)em(>)Los sistemas de pensiones en la encrucijada. Desaf\u00edos para la sostenibilidad en Am\u00e9rica Latina(<)\/em(>), Libros de la CEPAL 159 (CEPAL, 2019); Isabel Ortiz et al., \u2018Reversing Pension Privatization: Rebuilding Public Pension Systems in Eastern European and Latin American Countries (2000-18)\u2019, (<)em(>)Available at SSRN 3275228(<)\/em(>), 2018.<\/span><\/p>\n\n\n\n

Desde la d\u00e9cada de los 80, Am\u00e9rica Latina vivi\u00f3 una ola de reformas estructurales a sus sistemas previsionales. En su concepci\u00f3n y objetivos, esta orientaci\u00f3n reformista se inscrib\u00eda en la agenda neoliberal, entendida no s\u00f3lo como un conjunto de pol\u00edticas econ\u00f3micas sino como un proyecto pol\u00edtico que reconfigura la relaci\u00f3n entre Estado, mercado y ciudadan\u00eda. )Contemporary Readings in Law and Social Justice(<)\/em(>) 2, no. 2 (2010): 188\u2013214. \" class=\"footnote\" id=\"footnote-6\" href=\"#footnote-list-6\">6<\/a>Dag Einar Thorsen, \u2018The Neoliberal Challenge. What Is Neoliberalism?\u2019, (<)em(>)Contemporary Readings in Law and Social Justice(<)\/em(>) 2, no. 2 (2010): 188\u2013214. <\/span> Este proyecto parte de la premisa de que la libertad y el bienestar se maximizan cuando la actividad econ\u00f3mica se organiza sobre la base de la propiedad privada, la competencia y la libre circulaci\u00f3n de capitales, limitando la acci\u00f3n estatal a garantizar la estabilidad macroecon\u00f3mica, proteger los derechos de propiedad y crear mercados all\u00ed donde no existen. 7<\/a> Thorsen, \u2018The Neoliberal Challenge. What Is Neoliberalism?\u2019<\/span><\/p>\n\n\n\n

A nivel provisional, esta l\u00f3gica se tradujo en la reducci\u00f3n deliberada del pilar p\u00fablico de reparto a funciones asistenciales m\u00ednimas, y abrir un espacio dominante para reg\u00edmenes de capitalizaci\u00f3n gestionados por entidades privadas, canalizando el ahorro forzoso hacia los mercados financierosy transfiriendo los riesgos de inversi\u00f3n y longevidad a los trabajadores. )Pension Fund Capitalism: The Privatization of Pensions in Developed and Developing Countries(<)\/em(>) (Routledge, 2022); Mitchell A Orenstein, (<)em(>)Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>) (Princeton University Press, 2008); Mitchell A Orenstein, \u2018Pension Privatization in Crisis: Death or Rebirth of a Global Policy Trend?\u2019, (<)em(>)International Social Security Review(<)\/em(>) 64, no. 3 (2011): 65\u201380; Mitchell A Orenstein, \u2018Pension Privatization: Evolution of a Paradigm\u2019, (<)em(>)Governance(<)\/em(>) 26, no. 2 (2013): 259\u201381.\" class=\"footnote\" id=\"footnote-8\" href=\"#footnote-list-8\">8<\/a> Leokadia Or\u0119ziak, (<)em(>)Pension Fund Capitalism: The Privatization of Pensions in Developed and Developing Countries(<)\/em(>) (Routledge, 2022); Mitchell A Orenstein, (<)em(>)Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>) (Princeton University Press, 2008); Mitchell A Orenstein, \u2018Pension Privatization in Crisis: Death or Rebirth of a Global Policy Trend?\u2019, (<)em(>)International Social Security Review(<)\/em(>) 64, no. 3 (2011): 65\u201380; Mitchell A Orenstein, \u2018Pension Privatization: Evolution of a Paradigm\u2019, (<)em(>)Governance(<)\/em(>) 26, no. 2 (2013): 259\u201381.<\/span> Con ello, la seguridad social pas\u00f3 a estructurarse seg\u00fan los principios de la rentabilidad y la acumulaci\u00f3n financiera, desplazando su fundamento original de solidaridad intergeneracional. )Banking on Death: Or, Investing in Life: The History and Future of Pensions(<)\/em(>) (Verso Books, 2002).\" class=\"footnote\" id=\"footnote-9\" href=\"#footnote-list-9\">9<\/a> Robin Blackburn, (<)em(>)Banking on Death: Or, Investing in Life: The History and Future of Pensions(<)\/em(>) (Verso Books, 2002).<\/span><\/p>\n\n\n\n

El impulso de esta agenda reformista fue liderado por organismos multilaterales. )Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>); Carmelo Mesa-Lago, (<)em(>)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>), Friedrich Ebert Stiftung (Ciudad de M\u00e9xico: FES, 2020). \" class=\"footnote\" id=\"footnote-10\" href=\"#footnote-list-10\">10<\/a> Orenstein, (<)em(>)Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>); Carmelo Mesa-Lago, (<)em(>)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>), Friedrich Ebert Stiftung (Ciudad de M\u00e9xico: FES, 2020). <\/span> El Banco Mundial, con su informe seminal Averting the Old Age Crisis<\/em> (1994), ofreci\u00f3 una estructura de aseguramiento denominada \u201cmultipilar\u201d que combina un pilar p\u00fablico b\u00e1sico de asistencia social financiada por impuestos, uno obligatorio de capitalizaci\u00f3n (colectivo o individual) y otro voluntario (tambi\u00e9n de capitalizaci\u00f3n).)Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. Summary(<)\/em(>) (The World Bank, 1994). \" class=\"footnote\" id=\"footnote-11\" href=\"#footnote-list-11\">11<\/a> World Bank, (<)em(>)Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. Summary(<)\/em(>) (The World Bank, 1994). <\/span> Bajo este dise\u00f1o subyace la idea de que las soluciones de mercado deben ocupar el centro del sistema, relegando al Estado a un papel residual, limitado a cubrir los espacios donde el mercado no llega. El referente m\u00e1s extremo de esta concepci\u00f3n es el modelo chileno impuesto por la dictadura del general Pinochet desde 1981.<\/p>\n\n\n\n

El reporte del Banco Mundial fue muy influyente. )Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>).\" class=\"footnote\" id=\"footnote-12\" href=\"#footnote-list-12\">12<\/a>Orenstein, (<)em(>)Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>).<\/span> La tipolog\u00eda \u2018multipilar\u2019 se constituy\u00f3 en un verdadero paradigma en las discusiones sobre reformas pensionales en el mundo. De hecho, a partir de ese informe, la mayor\u00eda de instituciones internacionales adopt\u00f3 su propio esquema de \u2018pilares\u2019. 13<\/a> International Labour Office, \u2018The ILO Multi-Pillar Pension Model: Building Equitable and Sustainable Pension Systems\u2019 (International Labour Conference, 2018)<\/span> Adem\u00e1s, esa arquitectura sirvi\u00f3 como base conceptual para pensar varias reformas pensionales en el mundo que sucedieron en las siguientes dos d\u00e9cadas. Gracias a conferencias, asistencia t\u00e9cnica y condicionalidades crediticias del Banco Mundial, el modelo se expandi\u00f3 r\u00e1pidamente, tal como se puede observar en la gr\u00e1fica 1.<\/p>\n\n\n\n

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Casi todos los pa\u00edses de Europa del Este introdujeron mecanismos de capitalizaci\u00f3n a finales de los noventa. En Am\u00e9rica Latina varios pa\u00edses como M\u00e9xico, Argentina o Rep\u00fablica Dominicana siguieron la misma senda.)Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>); Robert Holzmann, \u2018Global Pension Systems and Their Reform: Worldwide Drivers, Trends and Challenges\u2019, (<)em(>)International Social Security Review(<)\/em(>) 66, no. 2 (2013): 1\u201329. \" class=\"footnote\" id=\"footnote-14\" href=\"#footnote-list-14\">14<\/a>Orenstein, (<)em(>)Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>); Robert Holzmann, \u2018Global Pension Systems and Their Reform: Worldwide Drivers, Trends and Challenges\u2019, (<)em(>)International Social Security Review(<)\/em(>) 66, no. 2 (2013): 1\u201329. <\/span> El caso colombiano y peruano es particulares. A pesar de que tambi\u00e9n introdujeron sistemas de capitalizaci\u00f3n, no sustituyeron sus sistemas p\u00fablicos de pensiones. Lo que hicieron fue mantenerlos en competencia con los sistemas privados por la cobertura en el aseguramiento b\u00e1sico de la vejez. Lo anterior dio origen al ex\u00f3tico sistema \u201cparalelo\u201d, \u00fanico en el mundo.)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>); Arenas de Mesa, (<)em(>)Los sistemas de pensiones en la encrucijada. Desaf\u00edos para la sostenibilidad en Am\u00e9rica Latina(<)\/em(>). \" class=\"footnote\" id=\"footnote-15\" href=\"#footnote-list-15\">15<\/a> Mesa-Lago, (<)em(>)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>); Arenas de Mesa, (<)em(>)Los sistemas de pensiones en la encrucijada. Desaf\u00edos para la sostenibilidad en Am\u00e9rica Latina(<)\/em(>). <\/span><\/p>\n\n\n\n

La premisa de las reformas de los noventa era la misma en todas partes: la gesti\u00f3n privada de los fondos, basada en la capitalizaci\u00f3n individual, mejorar\u00eda la eficiencia y sostenibilidad del sistema. Subyac\u00eda la convicci\u00f3n de que los sistemas de reparto estaban condenados al fracaso por su \u201cnaturaleza pol\u00edtica\u201d y que eran incapaces de mantener una relaci\u00f3n transparente entre aportes y beneficios. 16<\/a>Or\u0119ziak, Pension Fund Capitalism: The Privatization of Pensions in Developed and Developing Countries. Nikola Altiparmakov and Milan Nedeljkovi\u0107, \u201825 Years of Averting the Old Age Crisis in Eastern Europe\u2019, Global Social Policy 22, no. 1 (2022): 84\u2013102; Marek Naczyk, \u2018Agents of Privatization? Business Groups and the Rise of Pension Funds in Continental Europe\u2019, Socio-Economic Review 11, no. 3 (1 July 2013): 441\u201369, https:\/\/doi.org\/10.1093\/ser\/mws012; Carmelo Mesa-Lago, Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades, Friedrich Ebert Stiftung (Ciudad de M\u00e9xico: FES, 2020).<\/span> Solo un r\u00e9gimen basado en la propiedad individual del ahorro, operado en competencia por entidades privadas, pod\u00eda garantizar simult\u00e1neamente libertad personal y prosperidad colectiva. 17<\/a>Or\u0119ziak, Pension Fund Capitalism: The Privatization of Pensions in Developed and Developing Countries. Nikola Altiparmakov and Milan Nedeljkovi\u0107, \u201825 Years of Averting the Old Age Crisis in Eastern Europe\u2019, Global Social Policy 22, no. 1 (2022): 84\u2013102; Marek Naczyk, \u2018Agents of Privatization? Business Groups and the Rise of Pension Funds in Continental Europe\u2019, Socio-Economic Review 11, no. 3 (1 July 2013): 441\u201369, https:\/\/doi.org\/10.1093\/ser\/mws012; Carmelo Mesa-Lago, Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades, Friedrich Ebert Stiftung (Ciudad de M\u00e9xico: FES, 2020).<\/span><\/p>\n\n\n\n

En Am\u00e9rica Latina y Europa del Este, los promotores de este modelo no se limitaron a exponer las supuestas ventajas que tra\u00eda consigo la privatizaci\u00f3n del aseguramiento previsional. Hicieron tambi\u00e9n una serie de promesas destinadas a fortalecer su legitimidad pol\u00edtica. Por ejemplo, sugirieron que privatizar las pensiones impulsar\u00eda el ahorro interno, dinamizar\u00eda los mercados de capitales, elevar\u00eda el crecimiento econ\u00f3mico, reducir\u00eda la evasi\u00f3n, eliminar\u00eda los d\u00e9ficits fiscales, mejorar\u00eda la eficiencia administrativa y permitir\u00eda a los trabajadores adaptar su pensi\u00f3n a sus preferencias individuales mediante el ahorro voluntario.)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>); Altiparmakov and Nedeljkovi\u0107, \u201825 Years of Averting the Old Age Crisis in Eastern Europe\u2019. \" class=\"footnote\" id=\"footnote-18\" href=\"#footnote-list-18\">18<\/a>Mesa-Lago, (<)em(>)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>); Altiparmakov and Nedeljkovi\u0107, \u201825 Years of Averting the Old Age Crisis in Eastern Europe\u2019. <\/span><\/p>\n\n\n\n

Con el cambio de siglo se empez\u00f3 a discutir cr\u00edticamente las ideas subyacentes a la agenda de privatizaci\u00f3n.)New Ideas about Old Age Security(<)\/em(>), 2001, 17\u201356.\" class=\"footnote\" id=\"footnote-19\" href=\"#footnote-list-19\">19<\/a> Peter R Orszag and Joseph E Stiglitz, \u2018Rethinking Pension Reform: Ten Myths about Social Security Systems\u2019, (<)em(>)New Ideas about Old Age Security(<)\/em(>), 2001, 17\u201356.<\/span> Se puso de presente c\u00f3mo el enfoque de este tipo de reformas conllevaba una transferencia significativa (e injustificada) de una serie de riesgos (inversi\u00f3n, inflaci\u00f3n y longevidad) del Estado al individuo.)Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>); Or\u0119ziak, (<)em(>)Pension Fund Capitalism: The Privatization of Pensions in Developed and Developing Countries(<)\/em(>). \" class=\"footnote\" id=\"footnote-20\" href=\"#footnote-list-20\">20<\/a> Orenstein, (<)em(>)Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform(<)\/em(>); Or\u0119ziak, (<)em(>)Pension Fund Capitalism: The Privatization of Pensions in Developed and Developing Countries(<)\/em(>). <\/span> Tambi\u00e9n se empezaron a evaluar los enormes costos impl\u00edcitos que implicaba transitar hacia la privatizaci\u00f3n de los sistemas previsionales y que no estaban suficientemente estimados al momento de promover la adopci\u00f3n de ese tipo de sistemas. Producto de estas discusiones, el propio Banco Mundial reconsider\u00f3 la arquitectura del modelo multipilar original, admitiendo la necesidad de incorporar en su arquitectura ideal un pilar de reparto, pero limitado a funciones redistributivas b\u00e1sicas.21<\/a> Robert Holzmann, Old-Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform (World Bank Publications, 2005)<\/span> <\/p>\n\n\n\n

Hacia finales de los a\u00f1os 2000 los pa\u00edses en donde se reformaron los sistemas de pensi\u00f3n siguiendo el recetario de la agenda multipilar empezaron a constatar el incumplimiento de las promesas. Las tasas de cobertura no aumentaron como se esperaba, los beneficios resultaron insuficientes para grandes sectores de la poblaci\u00f3n, los costos de transici\u00f3n fueron m\u00e1s elevados a lo previsto, y la evasi\u00f3n no se redujo de forma significativa.22<\/a> Ortiz et al., \u2018Reversing Pension Privatization: Rebuilding Public Pension Systems in Eastern European and Latin American Countries (2000-18)\u2019; Mesa-Lago, Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades. <\/span> Finalmente, la crisis financiera global puso a prueba los l\u00edmites de ese modelo, mostrando los riesgos financieros a los que est\u00e1n expuestos los ahorradores. 23<\/a> Mitchell A Orenstein, \u2018Pension Privatization in Crisis: Death or Rebirth of a Global Policy Trend?\u2019, International Social Security Review 64, no. 3 (2011): 65\u201380.<\/span> Lo anterior erosion\u00f3 la legitimidad del modelo y llev\u00f3 a reconsiderar su alcance. En ese momento se dio paso a una segunda ola de reformas pensionales en el mundo.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Esa segunda ola estuvo marcada por una mayor sensibilidad a la necesidad de incorporar mecanismos robustos no contributivos como base de los sistemas de pensiones.)International Social Security Review(<)\/em(>) 59, no. 4 (2006): 67\u201389; David E Bloom and Roddy McKinnon, \u2018The Design and Implementation of Pension Systems in Developing Countries: Issues and Options\u2019, in (<)em(>)International Handbook on Ageing and Public Policy(<)\/em(>) (Edward Elgar Publishing, 2014), 108\u201330; Gibr\u00e1n Cruz\u2010Mart\u00ednez, \u2018Older\u2010age Social Pensions and Poverty: Revisiting Assumptions on Targeting and Universalism\u2019, (<)em(>)Poverty & Public Policy(<)\/em(>) 11, no. 1\u20132 (2019): 31\u201356.(<)br(>) \" class=\"footnote\" id=\"footnote-24\" href=\"#footnote-list-24\">24<\/a>Larry Willmore, \u2018Universal Age Pensions in Developing Countries: The Example of Mauritius\u2019, (<)em(>)International Social Security Review(<)\/em(>) 59, no. 4 (2006): 67\u201389; David E Bloom and Roddy McKinnon, \u2018The Design and Implementation of Pension Systems in Developing Countries: Issues and Options\u2019, in (<)em(>)International Handbook on Ageing and Public Policy(<)\/em(>) (Edward Elgar Publishing, 2014), 108\u201330; Gibr\u00e1n Cruz\u2010Mart\u00ednez, \u2018Older\u2010age Social Pensions and Poverty: Revisiting Assumptions on Targeting and Universalism\u2019, (<)em(>)Poverty & Public Policy(<)\/em(>) 11, no. 1\u20132 (2019): 31\u201356.(<)br(>) <\/span>Estos mecanismos servir\u00edan para tres objetivos. Primero, expandir la cobertura a la poblaci\u00f3n mayor en mercados laborales con alta informalidad, cumplir con el alivio de la pobreza en la vejez25<\/a> Cruz\u2010Mart\u00ednez, \u2018Older\u2010age Social Pensions and Poverty: Revisiting Assumptions on Targeting and Universalism\u2019. <\/span> y servir como dispositivo de adecuaci\u00f3n respecto a las bajas pensiones entregadas por el sistema de pensiones. Ese fue el caso de Chile en su reforma de 2008. )Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>). \" class=\"footnote\" id=\"footnote-26\" href=\"#footnote-list-26\">26<\/a> Mesa-Lago, (<)em(>)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>). <\/span><\/p>\n\n\n\n

Es en este contexto que surge la reforma pensional propuesta y aprobada en Colombia, entre 2023 y 2025, por el gobierno de Gustavo Petro. )discursos libertarios radicales(<)\/a(>) que vuelven a cuestionar los sistemas p\u00fablicos de reparto y la idea misma de la seguridad social colectiva. Estos sectores sostienen narrativas similares a las de la primera ola de reformas neoliberales, pero que son m\u00e1s agresivos con los sistemas p\u00fablicos de pensiones y cuestionan la misma idea de solidaridad de la seguridad social.\" class=\"footnote\" id=\"footnote-27\" href=\"#footnote-list-27\">27<\/a>Es importante anotar que actualmente han vuelto a emerger algunos (<)a href='https:\/\/www.facebook.com\/watch\/?v=605110215610206'(>)discursos libertarios radicales(<)\/a(>) que vuelven a cuestionar los sistemas p\u00fablicos de reparto y la idea misma de la seguridad social colectiva. Estos sectores sostienen narrativas similares a las de la primera ola de reformas neoliberales, pero que son m\u00e1s agresivos con los sistemas p\u00fablicos de pensiones y cuestionan la misma idea de solidaridad de la seguridad social.<\/span> Esta propuesta es, de cierta manera, producto de las tendencias en el mundo pensional del \u2018Sur Global\u2019. Esto es, pa\u00edses comprometidos con revertir las privatizaciones de los sistemas de pensi\u00f3n y, al tiempo, constituir sistemas de asistencia social para los adultos mayores m\u00e1s pobres. La reforma de Petro estuvo lejos de representar una ruptura con la agenda privatizadora. En lugar de desmantelarla, como hicieron Argentina y otros pa\u00edses que eliminaron sus reg\u00edmenes de capitalizaci\u00f3n, opt\u00f3 por reconfigurar el equilibrio entre reparto y ahorro del sistema pensional cambiando el sistema heredado por la Ley 100. <\/p>\n\n\n\n

Los fallos de la Ley 100<\/h3>\n\n\n\n

La propuesta de reforma pensional en Colombia impulsada por el gobierno de Gustavo Petro reform\u00f3 la Ley 100 de 1993. Esa ley fue promulgada durante el gobierno liberal de C\u00e9sar Gaviria, cuyo mandato estuvo marcado por la apertura econ\u00f3mica y la adopci\u00f3n de reformas organizadas a trav\u00e9s de principios de mercado. La ley 100 represent\u00f3 una transformaci\u00f3n significativa en el sistema de seguridad social colombiano y busc\u00f3 modernizar el sistema pensional. Esa modernizaci\u00f3n implicaba crear un \u00fanico sistema que cobijara a todos los trabajadores del sector p\u00fablico y privado. Antes de 1993, los trabajadores del sector p\u00fablico y privado estaban fragmentados en m\u00e1s de 900 subsistemas de pensi\u00f3n, cada uno con sus reglas y requisitos, haciendo que fuese pr\u00e1cticamente imposible garantizar su coordinaci\u00f3n y correcta vigilancia. )La Pensi\u00f3n de Vejez En Colombia. El Recorrido Hist\u00f3rico Entre La Exclusi\u00f3n y La Universalidad(<)\/em(>), Historia y Materiales Del Derecho (Bogot\u00e1: Universidad de los Andes, 2019). \" class=\"footnote\" id=\"footnote-28\" href=\"#footnote-list-28\">28<\/a> Ana Mar\u00eda Mu\u00f1oz Segura, (<)em(>)La Pensi\u00f3n de Vejez En Colombia. El Recorrido Hist\u00f3rico Entre La Exclusi\u00f3n y La Universalidad(<)\/em(>), Historia y Materiales Del Derecho (Bogot\u00e1: Universidad de los Andes, 2019). <\/span> Adem\u00e1s, la ley buscaba ampliar la cobertura de afiliados y pensionados, que, en ese entonces, apenas llegaba al 21 por ciento 29<\/a> Mauricio Santa Mar\u00eda et al., \u2018El Sistema Pensional En Colombia: Retos y Alternativas Para Aumentar La Cobertura\u2019 (Fedesarrollo, n.d.), 7. <\/span> y ten\u00eda como objetivo garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional.<\/p>\n\n\n\n

En su componente pensional, la ley 100 estuvo inspirada en el modelo pensional chileno adoptado en 1981. De hecho, el proyecto original presentado al Congreso de ese entonces buscaba copiar aquel sistema y privatizar por completo el sistema de pensiones. Sin embargo, debido a la resistencia de diversos sectores, incluidos sindicatos y empleados p\u00fablicos, se acord\u00f3 establecer un sistema \u201cparalelo\u201d o \u201cdual\u201d que permit\u00eda la competencia (y coexistencia) entre un r\u00e9gimen p\u00fablico de reparto (administrado por el Instituto de Seguros Sociales, hoy conocido como Colpensiones) y un r\u00e9gimen privado de capitalizaci\u00f3n individual (RAIS, gestionado por Administradoras de Fondos de Pensiones, AFP). )Papel Pol\u00edtico(<)\/em(>) 26 (2021): 1\u201328.\" class=\"footnote\" id=\"footnote-30\" href=\"#footnote-list-30\">30<\/a> Jos\u00e9 Daniel Saade Figueroa, \u2018El Sistema Pensional Colombiano a La Luz Del Concepto de Financiarizaci\u00f3n\u2019, (<)em(>)Papel Pol\u00edtico(<)\/em(>) 26 (2021): 1\u201328.<\/span><\/p>\n\n\n\n

Este sistema dual les permit\u00eda a los trabajadores una cierta libertad de elegir entre reg\u00edmenes. No obstante, siguieron varios desaf\u00edos. El primero de ellos se refiere a la educaci\u00f3n financiera necesaria para tomar una buena decisi\u00f3n. Cuando los primeros afiliados al nuevo sistema privado empezaron a pensionarse, se dieron cuenta de que las promesas de la capitalizaci\u00f3n no se traduc\u00edan en mejores pensiones. De hecho, sus pensiones terminaban siendo muy inferiores a las del sistema p\u00fablico. Lo anterior llev\u00f3 a una serie de reformas sobre los l\u00edmites y las garant\u00edas para poder escoger qu\u00e9 sistema era m\u00e1s conveniente para cada afiliado.31<\/a> Para 2024 hab\u00eda m\u00e1s de 25 mil casos pendientes de soluci\u00f3n de personas que buscaban salir del r\u00e9gimen privado y regresar al r\u00e9gimen p\u00fablico de pensiones.<\/span><\/p>\n\n\n\n

En t\u00e9rminos generales el sistema de la Ley 100 no logr\u00f3 sus prop\u00f3sitos. Para 2023, la cobertura efectiva del sistema apenas mejor\u00f3 en un 10 por ciento. Hoy en d\u00eda, apenas un tercio de los adultos mayores reciben una pensi\u00f3n de vejez contributiva. 32<\/a> Diego Alejandro Chaves Mart\u00ednez et al., \u2018Estudio Intersectorial. Reforma Pensional En Colombia: Antecedentes y Elementos Para Su Discusi\u00f3n\u2019 (Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, Diciembre de 2023), 43 <\/span> En otras palabras, dos tercios de los adultos mayores quedan desprotegidos. Adem\u00e1s, persisten desequilibrios financieros que representan un costo del 4 por ciento del PIB anual, equivalente al 30 por ciento de la recaudaci\u00f3n tributaria.) \" class=\"footnote\" id=\"footnote-33\" href=\"#footnote-list-33\">33<\/a> Oscar Becerra et al., \u2018Regresivo, Excluyente e Ineficiente \u00bfqu\u00e9 Hacer Con El Sistema de Pensiones?\u2019 (Universidad de los Andes, 2022), 2.(<)br(>) <\/span> Por lo dem\u00e1s, la coexistencia de dos reg\u00edmenes distintos y la competencia por atraer afiliados ha generado descoordinaci\u00f3n, inequidades y costos elevados.)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>); Farn\u00e9 y Nieto, \u2018\u00bf A Qui\u00e9nes y Cu\u00e1nto Subsidia El R\u00e9gimen Pensional de Prima Media En Colombia\u2019; Cisoe, Monta\u00f1o, y Holstine, \u2018La Reforma Pensional En Colombia. El Debate Pendiente. Lecciones de Am\u00e9rica Latina\u2019. \" class=\"footnote\" id=\"footnote-34\" href=\"#footnote-list-34\">34<\/a>Azuero, \u2018El sistema de pensiones en Colombia: institucionalidad, gasto p\u00fablico y sostenibilidad financiera\u2019; Mesa-Lago, (<)em(>)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>); Farn\u00e9 y Nieto, \u2018\u00bf A Qui\u00e9nes y Cu\u00e1nto Subsidia El R\u00e9gimen Pensional de Prima Media En Colombia\u2019; Cisoe, Monta\u00f1o, y Holstine, \u2018La Reforma Pensional En Colombia. El Debate Pendiente. Lecciones de Am\u00e9rica Latina\u2019. <\/span><\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Mientras el sistema p\u00fablico enfrent\u00f3 un d\u00e9ficit fiscal creciente y problemas de regresividad, el sistema privado no logr\u00f3 proporcionar pensiones adecuadas a todos sus afiliados.35<\/a>Farn\u00e9 y Nieto, \u2018\u00bf A Qui\u00e9nes y Cu\u00e1nto Subsidia El R\u00e9gimen Pensional de Prima Media En Colombia\u2019.<\/span> Por todas estas razones, desde hace una d\u00e9cada existe un consenso t\u00e9cnico en Colombia sobre la necesidad de abandonar el esquema paralelo y adoptar un sistema de pilares.36<\/a> Villar y Forero, \u2018Elementos para una propuesta de reforma del sistema de protecci\u00f3n econ\u00f3mica para la vejez en Colombia\u2019; C\u00f3rdoba and Piraquive, \u2018Escenarios de ajuste al sistema pensional colombiano\u2019.<\/span> <\/p>\n\n\n\n

La mayor\u00eda de pa\u00edses, tanto desarrollados (Suecia, B\u00e9lgica, Holanda, Estados Unidos, Reino Unido) como latinoamericanos (Uruguay, Costa Rica, Panam\u00e1), estructuran sus pensiones con modelos multipilares.)Old-Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform(<)\/em(>); Mesa-Lago, (<)em(>)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>) \" class=\"footnote\" id=\"footnote-37\" href=\"#footnote-list-37\">37<\/a>Holzmann, (<)em(>)Old-Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform(<)\/em(>); Mesa-Lago, (<)em(>)Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades(<)\/em(>) <\/span>En dichos modelos mixtos suele existir un primer pilar p\u00fablico robusto que cubre a todos con un nivel b\u00e1sico, complementado por un segundo pilar de ahorro obligatorio (administrado privadamente o de manera mixta) para quienes tienen ingresos mayores, y finalmente un pilar voluntario. La reforma del gobierno Petro retoma exactamente esta misma f\u00f3rmula.<\/p>\n\n\n\n

Los c\u00e1lculos de posibilidad<\/h3>\n\n\n\n

La reforma de Petro no surgi\u00f3 en el vac\u00edo, sino que recoge el trabajo de comisiones y propuestas anteriores. Ya en 2015, durante el gobierno de Juan Manuel Santos, el Ministerio de Trabajo present\u00f3 un anteproyecto de reforma pensional que no prosper\u00f3 en el Congreso y contemplaba una pensi\u00f3n social no contributiva ampliada, un sistema de pilares y suger\u00eda realizar fuertes ajustes param\u00e9tricos como aumentar las edades de jubilaci\u00f3n. En Colombia, 62 a\u00f1os hombres\/57 mujeres, consideradas muy bajas para el promedio de la OCDE que es 64 a\u00f1os. <\/p>\n\n\n\n

Desde hac\u00eda casi una d\u00e9cada exist\u00eda una hoja de ruta t\u00e9cnica m\u00e1s o menos consensuada hacia un sistema multipilar. Incluso el movimiento sindical respald\u00f3 ese modelo, aunque proponiendo ajustes en su dise\u00f1o. 38<\/a> Cisoe, Monta\u00f1o, and Holstine, \u2018La Reforma Pensional En Colombia. El Debate Pendiente. Lecciones de Am\u00e9rica Latina\u2019. <\/span> La reforma de la administraci\u00f3n Petro decidi\u00f3 inscribirse en esa tendencia nacional, proponiendo una reforma con las mismas caracter\u00edsticas, cuyos detalles cambiaban para priorizar la integraci\u00f3n y la cobertura universal, aunque \u2013vale destacarlo\u2013 sin acoger algunas recomendaciones impopulares como el aumento de la edad de retiro.<\/p>\n\n\n\n

Un cambio radical que nacionalizara todos los fondos privados y expropiara los ahorros individuales, tal como ocurri\u00f3 en Argentina en 2008, habr\u00eda sido pol\u00edticamente inviable y jur\u00eddicamente imposible. El partido de gobierno apenas cuenta con una mayor\u00eda relativa en el Congreso. Adem\u00e1s, la primera coalici\u00f3n de gobierno, integrada por algunos partidos de centro y que logr\u00f3 impulsar una reforma tributaria ambiciosa, implosion\u00f3 en los primeros meses de gobierno. Por tanto, el gobierno enfrentaba un Congreso fragmentado que requer\u00eda de apoyo de varios partidos para aprobar su reforma. Por ello, opt\u00f3 por una f\u00f3rmula moderada: ni dejar intacto el sistema dual heredado de los a\u00f1os 90 ni eliminar de un plumazo a las AFP. Adicionalmente, existen l\u00edmites constitucionales: la jurisprudencia colombiana protege los derechos adquiridos y la propiedad sobre los ahorros pensionales. Una estatizaci\u00f3n completa de los fondos individuales habr\u00eda sido imposible en la pr\u00e1ctica. <\/p>\n\n\n\n

En suma, Petro y su equipo asumieron una posici\u00f3n m\u00e1s bien pragm\u00e1tica: impulsar una reforma estructural, pero gradualista<\/em>, que recogiera consensos t\u00e9cnicos y sorteara obst\u00e1culos pol\u00edticos. En Am\u00e9rica Latina, varios gobiernos de centro-izquierda han realizado reformas pensionales en busca de mayor equidad, sin eliminar del todo el componente privado. Uruguay, por ejemplo, incorpor\u00f3 pilares solidarios y revirti\u00f3 parcialmente el sistema de capitalizaci\u00f3n en los 2000. En el caso de Chile, desde 2008 se a\u00f1adi\u00f3 un componente asistencial no contributivo. M\u00e9xico en 2020 (bajo un gobierno progresista) increment\u00f3 notablemente la contribuci\u00f3n patronal y ampli\u00f3 la pensi\u00f3n m\u00ednima garantizada, pero conserv\u00f3 las cuentas individuales administradas por las Afores.39<\/a> Mesa-Lago, Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina (1980-2020): Promesas y realidades. <\/span> Es decir, la izquierda latinoamericana contempor\u00e1nea ha tendido a reformar buscando sistemas mixtos m\u00e1s solidarios que enfoquen sus esfuerzos en aumentar la cobertura de los ancianos m\u00e1s pobres y no a abolir totalmente el mercado previsional privado.<\/p>\n\n\n\n

La reforma pensional colombiana de Gustavo Petro busca lograr, especialmente, dos objetivos de pol\u00edtica p\u00fablica: reducir la pobreza en la tercera edad garantizando un ingreso b\u00e1sico para todos los mayores, y redefinir el gasto social en pensiones, corrigiendo desequilibrios y repartiendo mejor las cargas.<\/p>\n\n\n\n

El \u00e1mbito de la reforma<\/h3>\n\n\n\n

Colombia enfrenta una marcada brecha de protecci\u00f3n en la vejez. Solo un tercio de las personas mayores de 60 a\u00f1os recibe una pensi\u00f3n contributiva, y en 2020 apenas el 23 por ciento de los adultos mayores estaban pensionados por los reg\u00edmenes contributivos. 40<\/a>Azuero. <\/span><\/p>\n\n\n\n

El resultado es que la tercera edad es uno de los grupos con mayor incidencia de pobreza: En 2020, el 45 por ciento de los mayores urbanos viv\u00eda bajo la l\u00ednea de pobreza monetaria y el 18 por ciento en pobreza extrema<\/a>. Ante este panorama, la reforma pensional impulsada por el gobierno Petro plante\u00f3 como prioridad cerrar esa brecha de protecci\u00f3n. <\/p>\n\n\n\n

El nuevo modelo incorpora un Pilar Solidario destinado a garantizar un ingreso b\u00e1sico a los adultos mayores sin pensi\u00f3n. Sin embargo, el reconocimiento legal del derecho no garantiza su cumplimiento. La experiencia de Colombia Mayor, el programa anterior de asistencia social en vejez, ilustra los riesgos de estructurar estos programas como gastos flexibles: sin seguridad presupuestal, las transferencias quedan sujetas a las restricciones fiscales y a la voluntad del presidente de turno. Por ejemplo, durante m\u00e1s de la mitad de los \u00faltimos veinte a\u00f1os, el Estado incumpli\u00f3 sus compromisos de cofinanciaci\u00f3n con Colombia Mayor tal como se ve en la gr\u00e1fica.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

El segundo gran objetivo es garantizar la equidad del sistema pensional tratando de aliviar paso la pesada carga fiscal que el esquema actual representa para el Estado. El gasto p\u00fablico en pensiones creci\u00f3 de 1,4 por ciento del PIB en el a\u00f1o 2000 a 4,5 por ciento en 2017, un aumento explosivo que llev\u00f3 a la CEPAL a clasificar a Colombia como el cuarto pa\u00eds latinoamericano con mayor presi\u00f3n fiscal pensional.41<\/a> Arenas de Mesa, Los sistemas de pensiones en la encrucijada. Desaf\u00edos para la sostenibilidad en Am\u00e9rica Latina. <\/span> Adem\u00e1s, estos recursos beneficiaban principalmente a un grupo reducido de pensionados relativamente de mayores ingresos (muchos de ellos ex-funcionarios con pensiones altas), lo cual hac\u00eda el esquema muy regresivo: en 2019, el 20 por ciento m\u00e1s rico de los hogares captaba el 75 por ciento del gasto en pensiones, mientras los adultos mayores m\u00e1s pobres recib\u00edan migajas o nada.42<\/a>Azuero, \u2018El sistema de pensiones en Colombia: institucionalidad, gasto p\u00fablico y sostenibilidad financiera\u2019. <\/span> Esta situaci\u00f3n era socialmente injusta e insostenible financieramente.<\/p>\n\n\n\n

La reforma ataca este problema mediante la creaci\u00f3n de un Pilar Contributivo, en el cual una parte de las cotizaciones obligatorias se encauza al sistema p\u00fablico para financiar las pensiones b\u00e1sicas, disminuyendo as\u00ed la salida de recursos del erario. El elemento central aqu\u00ed es el umbral de cotizaci\u00f3n: la nueva ley determina que Colpensiones, el sistema p\u00fablico, recibir\u00e1 todas las cotizaciones de los primeros 2,3 salarios m\u00ednimos de ingreso de cada afiliado, mientras que las AFP privadas recibir\u00e1n las cotizaciones sobre la porci\u00f3n del ingreso que exceda esos 2,3 salarios m\u00ednimos.43<\/a> En otras palabras, hasta $2,3 salarios m\u00ednimos (unos 2,6 millones de pesos hoy) cada trabajador aportar\u00e1 al r\u00e9gimen p\u00fablico, construyendo con ello el derecho a una pensi\u00f3n en Colpensiones; solo si gana por encima de ese nivel, el excedente ir\u00e1 a su cuenta individual en una AFP, para aportar a una pensi\u00f3n complementaria.<\/span> Seg\u00fan estimaciones oficiales, m\u00e1s del 80 por ciento de los cotizantes gana menos de 2,3 salarios m\u00ednimos<\/a>. Con m\u00e1s cotizantes aportando al fondo p\u00fablico, se reduce la necesidad de transferencias del presupuesto general para pagar las pensiones actuales. El Ministerio de Hacienda calcula que la reforma ahorrar\u00e1 al Estado cerca de 0,6 por ciento del PIB anualmente en el corto plazo, al disminuir el d\u00e9ficit operacional de Colpensiones.44<\/a> Proyecto de Ley Reforma al Sistema Integral de Protecci\u00f3n a la Vejez.<\/span><\/p>\n\n\n\n

Uno de los ejes de debate en la reforma fue cu\u00e1nto cambiar\u00eda el poder de las AFP en el nuevo sistema. Antes de la reforma, las AFP \u2013entidades financieras privadas con \u00e1nimo de lucro\u2013 administraban los ahorros pensionales de unos 18 millones de afiliados, manejando un colosal capital que rondaba el 26 por ciento del PIB. Estos recursos las convert\u00edan en actores econ\u00f3micos de primer orden, inversionistas importantes (aproximadamente un 34 por ciento de los fondos estaba invertido en deuda p\u00fablica colombiana y otro 36 por ciento en instrumentos extranjeros) y con fuerte influencia pol\u00edtica a trav\u00e9s de su gremio, Asofondos. 45<\/a> Azuero <\/span><\/p>\n\n\n\n

El dise\u00f1o del umbral de cotizaci\u00f3n determinaba el equilibrio entre sostenibilidad p\u00fablica y participaci\u00f3n privada. Petro argument\u00f3 p\u00fablicamente que \u201clo mejor para la estabilidad del nuevo sistema de pilares era subir el umbral\u201d a 4 salarios, de modo que Colpensiones recibiera m\u00e1s contribuciones y pudiera garantizar las pensiones b\u00e1sicas por m\u00e1s d\u00e9cadas. 46<\/a> Inicialmente, el gobierno Petro plante\u00f3 un umbral relativamente alto (se discut\u00eda la cifra de 4 salarios m\u00ednimos); esto habr\u00eda implicado que solo quienes ganaran m\u00e1s de 4 salarios m\u00ednimos cotizaran a las AFP, concentrando la gran mayor\u00eda de aportes en Colpensiones. Seg\u00fan datos presentados por el presidente, con un umbral de 4 SM el fondo p\u00fablico de reparto tendr\u00eda solvencia proyectada hasta el a\u00f1o 2074, mientras que con umbrales menores la reserva se agotar\u00eda antes (hasta 2070 con umbral de 3 SM, y mucho antes con 2 SM).<\/span> Sin embargo, esa posici\u00f3n choc\u00f3 con los intereses del sector financiero y con la posici\u00f3n de varios congresistas que no hac\u00edan parte de la coalici\u00f3n de gobierno y cuyos votos eran determinantes en el destino de la reforma pensional (Partido Liberal, Partido de la U). 47<\/a> Las AFP y sus partidarios prefer\u00edan un umbral bajo, como 1 o 1,5 salarios, que les permitiera seguir captando una porci\u00f3n mayor de cotizaciones obligatorias. Un umbral muy alto, desde su perspectiva, sepultar\u00eda su negocio, reduciendo dr\u00e1sticamente los fondos que administran.<\/span> Al final, en el tr\u00e1mite legislativo prevaleci\u00f3 un acuerdo pol\u00edtico: el Senado aprob\u00f3 fijar el umbral en 2,3 salarios m\u00ednimos, y aunque Petro intent\u00f3 luego elevarlo en la C\u00e1mara, su propia coalici\u00f3n lo disuadi\u00f3 para no poner en riesgo la votaci\u00f3n. <\/p>\n\n\n\n

El umbral acordado implica un balance: Colpensiones recuperar\u00e1 una porci\u00f3n importante de cotizantes, pero las AFP conservar\u00e1n una parte de las cotizaciones de todos aquellos que ganan por encima de $2,3 salarios m\u00ednimos. Dado que el flujo de aportes bajar\u00e1 (muchos aportes ir\u00e1n a Colpensiones), se decidi\u00f3 que las AFP pudieran cobrar una comisi\u00f3n sobre el saldo acumulado de los fondos que administren. En el Senado se aprob\u00f3 una norma que autoriza a las AFP a percibir hasta un 0,7 por ciento anual del valor de los activos bajo su administraci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Esto gener\u00f3 controversia, ya que consolidar\u00eda una fuente de ingresos estable y elevada para las AFP, independiente del n\u00famero de nuevos cotizantes: Asofondos (el gremio de las AFP) calcul\u00f3 que podr\u00edan recaudar unos $1,3 billones de pesos adicionales al a\u00f1o en comisiones gracias a este cambio (aprox. USD 340 millones). Se puede leer como parte de la \u201cletra menuda\u201d<\/em> acordada para que el sector financiero aceptara la reforma.<\/p>\n\n\n\n

Los futuros de la reforma<\/h3>\n\n\n\n

La reforma pensional colombiana de 2023, materializada en un sistema multipilar se inscribe dentro de las tendencias globales de reformas pensionales en el Sur Global. De cierta manera, puede verse como una reversi\u00f3n a la agresiva privatizaci\u00f3n del sistema de pensiones de los a\u00f1os 90s. Del mismo modo, puede leerse como una reforma que acoge los consensos a nivel internacional sobre la importancia de mantener un sistema con un fuerte componente redistributivo a nivel asistencial y en el primer pilar de reparto y, a la vez, garantizar una forma de capitalizaci\u00f3n complementaria.<\/p>\n\n\n\n

De cierta manera, la reforma representa la apuesta de varios pa\u00edses del \u2018Sur Global\u2019 por revertir las secuelas fiscales de la ola privatizadora de los noventa, sumadas a la persistente alta informalidad laboral y a la necesidad de introducir mecanismos asistenciales para la vejez. Con este nuevo sistema pensional, Colombia se acerca a pa\u00edses como B\u00e9lgica, Reino Unido o Uruguay, que estructuran sus pensiones con modelos multipilares, como recomend\u00f3 el Banco Mundial, raz\u00f3n por la que no es extra\u00f1o que anunciaran desde 2022 su apoyo a la reforma<\/a>. <\/p>\n\n\n\n

Aunque la reforma no modific\u00f3 ciertos aspectos estructurales del r\u00e9gimen privado, pues se mantiene la administraci\u00f3n por entidades con fines de lucro, la competencia entre ellas para atraer afiliados y la libertad de inversi\u00f3n de los fondos, s\u00ed reduce el dominio absoluto que ten\u00edan las AFP sobre la previsi\u00f3n social, pues el Estado recupera protagonismo en responsabilizarse por garantizar una pensi\u00f3n b\u00e1sica para todos. <\/p>\n\n\n\n

Ahora bien, la reforma es imperfecta porque deja abiertos importantes desaf\u00edos que deber\u00e1n ser atendidos en el futuro cercano. En primer lugar, la sostenibilidad de largo plazo del sistema y la tarea de modificar sus par\u00e1metros. No se introdujeron cambios en la edad de jubilaci\u00f3n (62 hombres, 57 mujeres) ni en las semanas exigidas para pensi\u00f3n completa (1.300) 48<\/a> La reducci\u00f3n de las semanas en el caso de las mujeres se dio por virtud de dos sentencias de la Corte Constitucional. Sentencia C-197 de 2023 y Sentencia C-054 de 2024.<\/span>. Estas edades siguen siendo bajas en comparaci\u00f3n con la esperanza de vida y en comparaci\u00f3n con los par\u00e1metros de pa\u00edses de la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n

Igualmente, Colpensiones deber\u00e1 incorporar a millones de afiliados que hoy cotizan en fondos privados, especialmente a los de menores ingresos. Esto exige una transformaci\u00f3n operativa profunda y un desarrollo tecnol\u00f3gico robusto.49<\/a> Cisoe, Monta\u00f1o, and Holstine, \u2018La Reforma Pensional En Colombia. El Debate Pendiente. Lecciones de Am\u00e9rica Latina\u2019.<\/span> Tambi\u00e9n tiene que ser un sistema que se perciba como leg\u00edtimo. Casos como el de Chile, cuyas protestas en 2019 tuvieron como catalizador el descr\u00e9dito del sistema de capitalizaci\u00f3n individual<\/a>, muestran que, sin legitimidad social, cualquier arquitectura institucional est\u00e1 condenada al fracaso.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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