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Vendiendo Armas de EE.UU.
Comentarios desactivados en Vendiendo Armas de EE.UU.Martin Luther King una vez llamó al gobierno estadounidense “el mayor promotor de violencia en el mundo.” Esta afirmación puede ser polémica, sin embargo, nadie niega que Estados Unidos es el mayor vendedor de armas del mundo, con una participación del 42 por ciento en el mercado global de exportación de armas.
Desde la Guerra Fría, el Congreso ha aprobado diversas leyes para regular tanto la venta y el financiamiento de armas estadounidenses, como la ayuda humanitaria a estados extranjeros. Estas leyes han cambiado con las guerras y conflictos de las décadas intermedias, y con el equilibrio de poder dentro y entre el Congreso y la Casa Blanca. Sin embargo, a lo largo de sus variaciones, estas leyes han impuesto varias limitaciones y requisitos de notificación sobre ciertos tipos de transferencias.
Desde el 7 de octubre, las transferencias de armas se han convertido en un punto de conflicto táctico sobre el apoyo de Estados Unidos al genocidio de Israel en Gaza, y en particular, entre quienes esperan poner fin a ese apoyo y quienes buscan extenderlo. Esta semana, meses despuès de que la administración de Biden declaró que la invasión israelí de Rafah, que aún sigue en curso, en la ciudad más sureña de Gaza, era una “línea roja” para Estados Unidos, el Congreso fue notificado de una nueva venta de armas de 20 mil millones de dólares a Israel. Mientras tanto, activistas solidarios con Palestina han exigido que la vicepresidenta Kamala Harris, la candidata demócrata a la presidencia, respalde el fin de dichas transferencias por completo para obligar a Israel a que termine la guerra. La campaña presidencial de Harris aclaró que la candidata “no apoyaba un embargo de armas a Israel”, una declaración que constituye “una de sus primeras posturas políticas firmes”.
Para entender los mecanismos por medio de los cuales Estados Unidos suministra armas y equipo militar a gobiernos extranjeros, el editor colaborador de Phenomenal World, Tim Barker, y el escritor Dylan Saba conversaron con Sarah Harrison, una abogada que anteriormente trabajó en la Oficina del Consejo General del Departamento de Defensa. Entre otras funciones, Harrison se especializó en asistencia humanitaria del Departamento de Defensa, alivio ante desastres extranjeros, la Ley Leahy, asuntos de Mujeres, Paz y Seguridad, y asuntos africanos. Actualmente es Analista Senior en el International Crisis Group.
Una entrevista con Sarah Harrison
DYLAN SABA: ¿Qué sucede cuando EE.UU. realiza una transferencia de armas? ¿Cuál es la cadena de toma de decisiones desde la Presidencia, el Congreso y el Departamento de Defensa, hasta la entrega de las armas?
SARAH HARRISON: Existen dos categorías legales que determinan el curso de una transferencia de armas, dependiendo del tipo de compra: si un país está comprando equipo de una empresa privada o equipo del gobierno de Estados Unidos. Lo último se clasifica como ventas militares extranjeras o FMS (Foreign Military Sales). La primera es una venta comercial directa o DCS (Direct Commercial Sale).
En las ventas militares extranjeras, un país puede comprar armas o artículos de defensa (en términos generales, equipo de tipo militar) usando su propio dinero o a través de financiamiento militar extranjero, cuyo acrónimo es FMF. La FMF, en términos generales, es una ayuda a la seguridad concedida por Estados Unidos.
Mucha gente está familiarizada con el hecho de que Israel recibe de Estados Unidos el mayor financiamiento militar extranjero de cualquier otro país en el mundo, cerca de 4 mil millones de dólares al año. De los 3.800 millones que Israel recibe anualmente, la mayor parte es financiamiento militar extranjero, que se utiliza para comprar armas fabricadas en Estados Unidos a través de ventas militares extranjeras. En abril, el Congreso aprobó una cantidad aún mayor, como parte de un paquete de seguridad internacional con transferencias a Ucrania, Israel y Taiwán.
Una vez que se realiza una solicitud de venta, hay un proceso de revisión interno en el Departamento de Estado, que aprueba los casos de FMS. Mientras tanto, la Agencia de Cooperación en Seguridad de Defensa (DSCA) del Departamento de Defensa supervisa y ejecuta los casos. Este proceso interinstitucional puede coordinarse con la presidencia, pero rara vez están involucrados en cada una de las ventas a cada país; diferentes administraciones tienen políticas distintas en cuanto a las ventas en las que se involucran.
Una vez que el Departamento de Estado aprueba las solicitudes para ciertas ventas de armas importantes a la mayoría de los países, hay un requisito legal en la Ley de Control de Exportación de Armas (1976) que establece que el poder ejecutivo debe notificar al Congreso treinta días antes de emitir una carta de aceptación que permita formalmente que la venta avance.1
Este período de treinta días es el margen de maniobra para el Congreso si quiere evitar que una venta se lleve a cabo. Pero para los aliados de la OTAN, Israel y ciertos otros socios importantes de Estados Unidos, esta ventana es en realidad de quince días. (“Aliado” en este contexto significa específicamente un país con el que Estados Unidos tiene un pacto de defensa, por lo que Israel suele ser referido como un “socio cercano” en el gobierno de Estados Unidos para estos fines. Al menos así nos referíamos a Israel en la Oficina del Consejo General del Departamento de Defensa cuando trabajé allí de 2017 a 2020). Una notificación formal de una venta de armas se envía al Comité de Relaciones Exteriores del Senado, al Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes y al Presidente de la Cámara. Cada uno recibe una notificación, pero en la práctica, para las ventas militares extranjeras, la administración generalmente tiene primero discusiones informales con los partidos mayoritarios y minoritarios en cada comité. A esto lo llaman obtener la aprobación de los “cuatro rincones” porque es el presidente y el miembro de mayor rango en los comités de Asuntos Exteriores de la Cámara y Relaciones Exteriores del Senado – estos cuatro dan una señal informal de que no se opondrán a la transferencia. Luego, el poder ejecutivo avanza con la notificación formal y la venta, sabiendo que no se detendrá. Nunca ha habido una venta de armas que haya sido detenida con éxito durante el período de notificación del Congreso.
(Durante la administración de Trump, el Congreso aprobó una resolución conjunta de desaprobación, el término formal para detener una transferencia de armas, en protesta por una venta de armas a los Emiratos Árabes Unidos, sin embargo, Trump la vetó).
El proceso de notificación es similar bajo las ventas comerciales directas, excepto que todo pasa por el Departamento de Estado, que emite la licencia de exportación a la empresa privada que vende los artículos de defensa. Antes de que el Departamento de Estado emita una licencia de exportación para esa venta, dan el mismo aviso de treinta días al Congreso — aunque son quince días para los aliados de la OTAN, Israel y otros socios cercanos de Estados Unidos. Una vez que ha pasado el período de notificación del Congreso, se puede emitir la licencia de exportación y luego comienza el proceso de adquisición: la empresa puede fabricar el artículo de defensa o proporcionar los servicios de defensa para ese país extranjero.
Las notificaciones del Congreso sólo son requeridas por ley cuando las ventas alcanzan cierto límite, y estos límites son más altos para los aliados de la OTAN y socios importantes.2 Por ejemplo, si hubiera una venta militar extranjera con India, de, digamos, 14 millones de dólares para un equipo de defensa importante, el Congreso sería notificado, pero no sería el caso para un miembro de la OTAN o para Israel.
DS: ¿Qué tipo de detalles se muestran al Congreso?
SH: Las notificaciones al Congreso consisten en información detallada sobre la venta, incluyendo al país receptor y una descripción de la cantidad y tipos de equipo y/o servicios que se proporcionarán. Ahora bien, si un presidente quisiera evitar este período de notificación, podría aplicar la exención de emergencia, que requiere una descripción detallada al Congreso del equipo y/o servicios y la emergencia que requiere la venta o emisión de una licencia de exportación en el interés de seguridad nacional de Estados Unidos. Pero en general, la cultura institucional es que el Congreso está familiarizado con las justificaciones de política exterior del ejecutivo, y además son el organismo que estableció el marco legal para que Estados Unidos suministre miles de millones de dólares en armas a otros países, por lo que, como organismo, no supervisan significativamente esas transferencias de armas.
DS: ¿Sabemos cuántas veces ha pasado Israel por este proceso desde el 7 de octubre? Y, en términos generales, ¿cuál es el plazo total desde la solicitud hasta la entrega?
SH: Según tengo entendido, ha habido más de cien transferencias desde el 7 de octubre, pero la mayoría de ellas, si lo requerían, ya tenían notificaciones al Congreso presentadas antes de esta fecha (lo que significa que el proceso de adquisición tomó mucho tiempo), o eran transferencias que no cruzaron el límite que quiere notificar al Congreso, o, como sabemos en dos casos de FMS, recibieron una exención de emergencia.
La pregunta del plazo es complicada: no hay un plazo fijo para los casos de FMS. Depende de la demanda, la producción y la burocracia. Por ejemplo, la producción de municiones ha aumentado, pero la demanda es tan alta, en gran parte debido a la guerra en Ucrania, que no está claro que el aumento de la producción signifique que las municiones están llegando particularmente rápido a algún país en particular a través del FMS.
Existen procesos burocráticos que pueden priorizar casos o países. Una administración presidencial podría exigir a los burócratas que aceleren el proceso de un país en particular si hay papeleo que necesita moverse. Esto es posiblemente lo que el gobierno quiere decir cuando dice que está tratando de acelerar las transferencias a Israel: está agilizando ese largo proceso para que se completen las aprobaciones.
El presidente, si realmente quiere acelerar la transferencia de artículos de defensa, puede usar la Autoridad de Reducción Presidencial, que le permite acceder directamente a los inventarios del Departamento de Defensa y transferir ese equipo. Esto minimiza el tiempo de espera de un país para recibir el equipo (porque no tiene que pasar por el proceso de adquisición), que es lo que el ejecutivo ha hecho principalmente con Ucrania. Es una autoridad amplia que permite al presidente utilizar los inventarios del Departamento de Defensa en cualquier parte del mundo. La Autoridad de Reducción Presidencial es independiente de un caso de FMS o DCS.
DS: ¿Esa autoridad también es diferente al depósito de reservas de guerra, sobre el cual ha escrito?
SH: Sí. Mientras que la Autoridad de Reducción es una autoridad amplia que permite al presidente extraer de los inventarios del Departamento de Defensa en cualquier parte del mundo, el depósito de reservas de guerra se establece a través de una autoridad otorgada al Departamento de Defensa (DoD) para almacenar armas en otro país para su uso en situaciones de emergencia.
El depósito de reservas de guerra en Israel es un almacén del DoD que data de los años 80. Está ubicado físicamente en Israel, y los bienes almacenados allí están disponibles para uso del DoD o para transferirse a otro país. Este depósito de reservas está disponible para tiempos de guerra o emergencias, pero no hay requisitos legales específicos sobre su uso. Originalmente, los depósitos en el extranjero del DoD solo se permitían en países de la OTAN, pero el Congreso amplió la ley para incluir a importantes “aliados no pertenecientes a la OTAN” (un término legal que otorga ciertos beneficios), que incluye a Israel.
Las reservas en Israel se han utilizado para transferir proyectiles a Ucrania, y sabemos de casos en el pasado donde fue usado por Israel, notablemente en la guerra del Líbano de 2006 y la guerra de Gaza de 2014, pero no hay informes públicos de lo que se haya utilizado desde el 7 de octubre. Esto se debe en parte a que estas transferencias de armamentos y las políticas que las facilitan son generalmente opacas. (En el caso de 2014, por ejemplo, la presidencia no se enteró de las transferencias hasta después de que habían ocurrido, a pesar de que fue parte de una venta militar extranjera de 3 millones de dólares de Estados Unidos a Israel). Se estima que las reservas contienen un valor de 4,400 millones de dólares en equipo militar, sin embargo, no hay un requisito sólido de informes sobre estos depósitos. En el caso de Ucrania, hay algunas pruebas que sugieren que la transferencia se completó a través de una solicitud del gobierno de Estados Unidos con la aprobación final del primer ministro de Israel, lo que sugiere un grado significativo de control israelí sobre el depósito.
Grupos de la sociedad civil han solicitado a la administración Biden que sea más transparente sobre el proceso de transferencia de armas, qué tipo de armamento está transfiriendo y bajo qué autoridad se está haciendo el proceso, tal como lo hace con Ucrania mediante comunicados de prensa del Departamento de Estado y del DoD que detallan lo que se está enviando, cuánto y bajo qué autoridad. Funcionarios de la administración con los que yo y otros hemos discutido se han negado a extender esta práctica a Israel. Así que no sabemos si han utilizado el depósito de reservas de guerra después del 7 de octubre de 2023. Si existiera una verdadera emergencia, el presidente podría usar la Autoridad de Reducción para transferir rápidamente los inventarios del Departamento de Defensa a Israel.
Pero el Departamento de Defensa ha estado preocupado por el agotamiento de sus propios inventarios debido a la guerra en Ucrania y porque el Congreso tardó tanto en proporcionar más dinero para abastecerlos. El Congreso finalmente lo hizo en el importante proyecto de ley de asignaciones que mencioné anteriormente para Israel, Taiwán y Ucrania.
DS: Mencionó que no hubo una transferencia de armas que fue rechazada por el Congreso desde octubre?
SH: Nunca hubo una paralización exitosa de una transferencia de armas por parte del Congreso.
DS: ¿Lo que significa que Israel está recibiendo todas las cantidades especificas que está pidiendo?
SH: No. Según lo que entiendo basado en mi lectura entre líneas de lo que ha dicho la administración, específicamente la declaración de un general en marzo, Israel no está recibiendo todo lo que pide, y la administración de Biden no está necesariamente aprobando cada solicitud de ventas militares al extranjero. Esta no es su prerrogativa. A la vez, ellos definitivamente no están anunciando ninguna limitación, o razones para limitar, con la única excepción de las bombas de 2.000 libras que el presidente suspendió – que sin duda es una gota en el océano comparado con la abrumadora cantidad de artículos de defensa que continúan siendo enviados a Israel.
TIM BARKER: Usted ha comentado sobre la falta de transparencia y los diversos requisitos de denuncia. ¿Cuáles son los requisitos legales básicos que rigen la transparencia sobre el proceso de transferencia de armas?
SH: Depende del tipo de autoridad. Para ventas militares al extranjero, la DSCA publica en su sitio web cuando se ha emitido una notificación al Congreso para una venta de armas significativa, pero no sabemos nada de las transferencias por debajo del límite porque no se exige transparencia. Y creo que incluso si la DSCA no publicará las notificaciones en su sitio web, podríamos seguir sabiendo de ellas porque los miembros del Congreso podrían darlas a conocer al público o a los periodistas.
Pero, repito, esas notificaciones son sólo para las transferencias sobre el límite. Es posible que se intente enviar a otro país una cantidad enorme de artículos y servicios de defensa por debajo del mismo límite para eludir el tipo de transparencia que conllevan las notificaciones del Congreso. Hay grupos de derechos humanos, grupos de protección civil y grupos que promueven el control de armas que abogan por una mayor transparencia en estos trámites.
La transparencia depende específicamente de la política del poder ejecutivo—no es en ninguna manera bipartidista. Con respecto a Ucrania, la administración de Biden ha demostrado una operación bien coordinada, tanto internamente en el poder ejecutivo, y con socios y aliados en Europa, para hacer este proceso de apoyo a Ucrania en la forma más limpia, honrada y transparente posible. Eso es algo único sobre esta administración. Dicho esto, optaron por no hacerlo con Israel, a pesar de que es uno de los principales receptores de armas de Estados Unidos.
Dejando a un lado la polémica sobre si deberían enviar armas en absoluto, el poder ejecutivo debería tener el mismo comportamiento que tiene con Ucrania con cada socio y aliado en todo el mundo.
TB: Es impresionante la cantidad de información sobre las transferencias de armas que está disponible sólo porque ha sido filtrada al público de una forma u otra.
SH: Sí. La cifra que cité antes—que ha habido cientos de traslados desde octubre—procede de una filtración. No es algo que el poder ejecutivo revele en primera instancia.
TB: Quiero preguntar sobre la pausa armamentística de las bombas de gran tamaño. ¿Qué ocurre cuando una administración quiere retrasar las transferencias de armas o utilizar este proceso como una forma de presionar al socio?
SH: Por lo que sabemos, esa pausa en las bombas de 2.000 libras es la única vez durante la guerra que la administración de Biden ha utilizado públicamente su considerable influencia. Tras el ataque a la World Central Kitchen (WCK) en abril, el Presidente respondió haciendo una llamada privada a Netanyahu, durante la cual, al parecer, Biden no dijo que su política estaba cambiando, pero sí amenazó con cambiarla. Tras esa llamada, pareció que el gobierno israelí tomó medidas rapidas para abrir algunos puntos de acceso humanitario, aunque fueran de adorno, porque la Casa Blanca quería indicar que no iba a tolerar el asesinato de ciudadanos internacionales en una organización humanitaria.
La administración de Biden ha tolerado la muerte de decenas de miles de palestinos, pero aquí fue donde Israel cruzó la línea. Esto puso un hecho obvio, y es que cuando ejerces tu influencia puedes cambiar la trayectoria de un conflicto. Este Presidente ha rechazado hacer mucho más que eso porque considera que el enfoque de su administración respecto a Israel se basa en sus principios.
La pausa armamentística reflejaba cierta incomodidad por parte de la administración con el lanzamiento de bombas de 2.000 libras en lugares donde había mucha gente. Está claro que esa pausa no alcanza a lo que deberían llegar; más bien parece un intento de salvar las apariencias, ya que se han aferrado a una política sin salida. La pausa no ha hecho nada para detener el derramamiento de sangre en Palestina; la llamada telefónica después de la huelga de la WCK parecía ser un uso más eficaz de la influencia.
DS: ¿Cuál es el alcance de la prerrogativa del ejecutivo en este caso? Supongo que estas ventas pueden realizarse porque el Congreso ha asignado fondos para cubrirlas. ¿Es así?
SH: La venta de armas puede realizarse con dinero que Estados Unidos ha dado para otro país—normalmente financiamiento militar en el exterior, o FMF, como he descrito antes—o con dinero que el país extranjero tiene a través de los dólares de los contribuyentes u otros medios de ingresos. Israel suele utilizar su FMF, que asciende a 3.300 millones de dólares al año fiscal. Ese dinero se transfiere a Israel el primer mes de cada año fiscal y se deposita en una cuenta que devenga intereses. Israel ha utilizado esos intereses para pagar deudas a Estados Unidos, pero no puede utilizarlos para comprar artículos de defensa.
DS: Y esta cuenta es para la compra de armamento estadounidenses, así que ¿hasta qué punto se extiende la prerrogativa del ejecutivo sobre eso? ¿Puede el Presidente simplemente imponer un embargo de armas en ese punto de intervención e impedir las ventas hasta que se cumpla alguna condición?
SH: Creo que los abogados del Presidente dirían que sí, o podrían decir que es complicado, pero aquí hay una forma de argumentar que tienen esta autoridad en virtud de la Constitución. Y creo que los miembros del Congreso se opondrán y dirían que no, que nosotros tenemos el dinero, que nosotros decidimos cuándo los países reciben y pueden gastar dólares estadounidenses.
Esta cuestión no ha sido objeto de litigio ni ha recibido respuesta por parte de los tribunales. Esta cuestión se plantea a menudo en las discusiones con abogados que piensan hasta qué punto el presidente tiene la autoridad de simplemente no permitir el gasto de dinero que el Congreso ha autorizado y consignado. Algo así ocurrió con Ucrania y la administración de Trump, aunque fue un quid pro por interesado en lugar de un intento de hacer políticas exteriores. El Congreso autorizó y asignó asistencia de seguridad para Ucrania si Ucrania cumplía ciertos hitos. El poder ejecutivo acabó determinando que Ucrania cumplía estos hitos y que debía recibir la ayuda.
No obstante, en aquella época el presidente Trump ofreció esa ayuda de seguridad como soborno para solicitar información que pudiera perjudicar a su oponente presidencial, el entonces ex vicepresidente Biden. Este es un caso reciente en el que el Presidente retuvo dinero aprobado por el Congreso, aunque fuese en el contexto de solicitar interferencia extranjera en las elecciones nacionales. Pero ningún tribunal ha determinado el contexto específico en el que el Presidente pueda retener dinero aprobado por el Congreso para la ayuda de seguridad.
DS: Así pues, aunque existe una cuestión jurídica abierta sobre el alcance del control presidencial en este caso, hay suficiente autoridad sobre este proceso para que Biden haya podido cambiar con éxito la política israelí al hacer una llamada amenazando utilizar esta autoridad.
SH: Bueno, creo que hubo algunas propuestas de los republicanos, incluso después de la llamada telefónica de la WCK, para decir básicamente, en el estatuto, que el presidente no puede tener esa autoridad. Y creo que hay desacuerdo en el Congreso sobre dónde está el margen de maniobra dentro de la autoridad del poder ejecutivo para retener un envío, dos envíos, tres, etc. Parte del desacuerdo se refiere a la autoridad legal, y otra parte a la naturaleza de los diversos conflictos, como los casos en los que la transferencia de armas puede no redundar en interés de la seguridad nacional o en los que Estados Unidos podría infringir sus obligaciones legales internacionales o nacionales al transferir esos artículos.
DS: A este respecto, ¿nos puedes hablar de la Ley Leahy y de la disposición de la Ley de Ayuda Exterior que regula a los países que restringen el envío de ayuda humanitaria?
SH: El Congreso ya ha creado un marco jurídico a través de leyes para frenar las transferencias cuando el poder ejecutivo tiene conocimiento de violaciones del derecho internacional. Hay un grupo de leyes que prohíben las transferencias de armas o la prestación de ayuda a la seguridad a países que violan los derechos humanos o el derecho de la guerra. Las leyes principales relacionadas con los derechos humanos son las leyes Leahy y la 502B de la Ley de Ayuda Exterior, mientras que la 620I de la Ley de Ayuda Exterior se refiere al suministro de ayuda humanitaria.
Podemos empezar con las leyes Leahy. Hay dos. Hay una Ley Leahy del Departamento de Defensa y una Ley Leahy del Departamento de Estado. Ambas leyes se aplican al gasto de dinero de Estados Unidos destinado a la asistencia para la seguridad proporcionada a unidades de fuerzas de seguridad extranjeras. Estas leyes son muy estrictas y sólo se aplican a una unidad de una fuerza de seguridad extranjera, no a toda la entidad ni a todo el país. Se activan cuando el gobierno de Estados Unidos -ya sea el Secretario de Estado o el Secretario de Defensa- tiene información fidedigna de que la unidad de una fuerza de seguridad extranjera (esto no incluye a las fuerzas no estatales, sólo a las fuerzas estatales extranjeras) cometió una violación grave de los derechos humanos. Si se dispone de esa información fidedigna, esa unidad no puede recibir más ayuda de seguridad estadounidense. Sin embargo, ambas leyes contemplan una excepción a esta prohibición. La excepción del Departamento de Estado exige que los autores de la grave violación de los derechos humanos de la unidad sean reparados, lo que significa que deben ser llevados ante los tribunales, procesados y condenados. La excepción del Departamento de Defensa está más diluida que eso, pero por coherencia, los departamentos han acordado, en virtud de un memorando de política, realizar lo que se denomina un proceso de reparación al nivel del Departamento de Estado (es decir, los autores deben ser procesados y condenados para que se aplique la excepción). Esas son las leyes Leahy.
Mientras tanto, la 502B de la Ley de Ayuda Exterior recorta la ayuda de seguridad a todo un país si existe un patrón consistente de graves violaciones de los derechos humanos. La 502B se ha aplicado en el pasado, pero su aplicación no es pública porque no hay obligación de informar al Congreso ni requisito de transparencia para anunciar su aplicación. La disposición de supervisión de la 502B permite que el Senado o la Cámara de Representantes pidan un informe al Departamento de Estado en un plazo de treinta días sobre las prácticas de derechos humanos de un país determinado. El senador Bernie Sanders ya lo intentó el pasado diciembre, para forzar la elaboración de un informe y un debate en el Congreso, pero lamentablemente no se aprobó.
Y luego está la 620I de la Ley de Ayuda Exterior, que no se aplica a los derechos humanos como las Leyes Leahy y la 502B, pero sí cuando un gobierno de un país extranjero prohíbe directa o indirectamente o restringe de otro modo la ayuda humanitaria proporcionada por Estados Unidos. En el caso de Israel, lo vimos inmediatamente. El gobierno israelí anunció y ejecutó un bloqueo rápidamente después del 7 de octubre. Ese bloqueo persistente es la razón por la que ahora hay informes de hambruna allí: la gente se muere de hambre debido al bloqueo de la ayuda humanitaria por parte de Israel.
Incluso funcionarios estadounidenses se sintieron frustrados por el hecho de que altos cargos del Gobierno israelí no permitieran que un envío de harina y otros productos secos llegará a Gaza desde Turquía. Se trataba de un caso muy público, y aun así el poder ejecutivo no cortaba la ayuda, a pesar de que la 620I prohíbe la ayuda en virtud de la Ley de Ayuda Exterior y la Ley de Control de Exportación de Armas a todo el país. Hay incluso una excepción en la ley en caso de que el Presidente proporcione una justificación al Congreso de por qué está aplicando la excepción por motivos de seguridad nacional, sin embargo, la administración Biden no reconoció ninguna violación de la 620I por parte de Israel, así que nunca se aplicó la excepción.
DS: Impedir la entrega de ayuda es una violación muy concreta e inequívoca de los derechos humanos. Se ha documentado mucho sobre las prácticas de Israel, que son arbitrarias, creo que es la forma más amable de decirlo, y que de hecho suponen una limitación total de la cantidad de ayuda que llega. Quería preguntarle por el informe que publicó el Departamento de Estado revisando las prácticas israelíes en la guerra. Me pareció bastante notable que en el informe se declarara que hay razones para pensar que Israel está violando el derecho internacional humanitario, o violando el principio de distinción con sus campañas de bombardeo. Sin embargo, aprueba las prácticas israelíes de restringir ayuda. ¿Por qué cree que adoptaron esa postura, a pesar de todas las pruebas?
SH: Hay algunas cosas que me gustaría comentar al respecto. Cuando se produjo el bloqueo en octubre, creo que la 620I -la ley que aborda la restricción de la ayuda estadounidense- tomó por sorpresa al poder ejecutivo. Esta ley es bastante oscura: antes de octubre del año pasado, raramente se aplicaba o se hablaba de ella. Normalmente, cuando el gobierno estadounidense trata de transportar ayuda humanitaria a otros países, se interpone, y los retos consisten principalmente en dispersar la ayuda dentro de las zonas de conflicto activo. Esa logística es realmente compleja, y Estados Unidos suele contratar a ejecutores locales para hacer llegar la ayuda a la población de esas zonas. Pero, en general, los países no se limitan a bloquear la ayuda humanitaria de Estados Unidos o de la ONU. Esa ayuda suele llegar a lugares donde la logística es difícil y hay graves problemas de seguridad, como en Somalia. Así que la pregunta sobre el 620I, relativa al bloqueo total de Israel sobre Gaza, sorprendió a los abogados y a los políticos de forma inesperada. Hizo falta la presión de los grupos de la sociedad civil que señalan la ley para que el Congreso empezará a hacer preguntas. La atención pública sobre esta ley no empezó a aumentar hasta principios de 2024.
Meses después, en marzo, hablé con funcionarios del poder ejecutivo, y dijeron que aún estaban discutiendo la interpretación legal del estatuto. La pregunta central que estaban evaluando era: ¿Qué es la asistencia humanitaria de Estados Unidos? ¿Son las contribuciones de Estados Unidos a la ONU, que luego son proporcionadas a los palestinos en Gaza a través de la ONU, equivalentes a la asistencia directa de Estados Unidos? Esto es indicativo de un enfoque jurídico; los abogados del poder ejecutivo suelen tratar de interpretar el lenguaje de los estatutos para otorgar la mayor flexibilidad posible al poder ejecutivo.
Basado en conversaciones separadas, sé que una segunda pregunta que se plantea dentro del poder ejecutivo a finales de marzo era: ¿qué significa “prohibir o restringir de otra manera” en la ley? Funcionarios de Estados Unidos le dijeron al Congreso que se inclinaban hacia una interpretación en la que «restringir de otra manera» también significaba prohibir—en otras palabras, interpretar el lenguaje de manera más restrictiva, de modo que la sección 620I solo se aplicaría en el caso de una prohibición total.
Veamos el cronograma de eventos relacionados con la sección 620I. En diciembre, el senador Van Hollen redactó una legislación para abordar la aplicación de la sección 620I a Israel, aunque el lenguaje en el estatuto era aplicable a nivel mundial. Luego, en febrero, el presidente emitió el Memorando de Seguridad Nacional 20 (NSM 20), que se basaba en el proyecto de ley de Van Hollen. En mi opinión, este fue el intento de la administración de Biden de apaciguar a los legisladores demócratas críticos que estaban tratando de responsabilizar al poder ejecutivo por las leyes que parecía estar eludiendo. Cuando se emitió el memorando, la secretaria de prensa del presidente dijo que no creaba nuevos estándares para el poder ejecutivo.
Hay una disposición en el NSM 20 que requiere garantías escritas y creíbles de cumplimiento con el derecho internacional y aseguramiento de acceso a la ayuda humanitaria por parte de los países extranjeros que reciben artículos de defensa de Estados Unidos. El NSM 20 también exige que el poder ejecutivo informe al Congreso si los países están cumpliendo con la sección 620I. Esto no es un requisito de la sección 620I en sí misma, sino una obligación impuesta por el propio memorando del presidente. Esta fue una buena noticia porque presionaba a los abogados a asesorar sobre la ley y a los responsables de políticas en el Departamento de Estado a decidir si Israel está cumpliendo con ella, implicando deliberaciones sobre qué constituye asistencia de Estados Unidos y qué se entiende por “prohibido” frente a “restringido de otra manera”.
Es posible que los abogados finalmente aplicarán el criterio de que cualquier prohibición o restricción tendría que ser arbitraria para constituir una violación de la sección 620I. Podrían haber utilizado la arbitrariedad—un estándar en el derecho internacional—como una forma de moldear la interpretación de la ley interna. No puedo asegurarlo con certeza. Mi punto es que creo que hubo diversas formas en las que el poder ejecutivo estuvo trabajando en la interpretación de la sección 620I, hasta mayo, cuando tuvieron que presentar el informe al Congreso que mencionaste.
Cuando entregaron ese informe, supuestamente habían conseguido que Netanyahu aflojara un poco las restricciones al acceso humanitario. Es probable que esta fuera la razón por la cual se sintieron cómodos al determinar que la sección 620I no era aplicable, ya que Israel no estaba imponiendo una prohibición total o arbitraria sobre la ayuda humanitaria de Estados Unidos—dado que alguna asistencia estaba entrando, cualquier ayuda que aún estuviera prohibida podría considerarse no arbitraria por motivos de seguridad. Por supuesto, sabemos que hay numerosos informes de artículos que no se han permitido entrar en Gaza de manera arbitraria, pero Israel alega que es por razones de seguridad nacional.
Creo que todo esto se reduce a que tan creativos se ven obligados a ser los abogados del poder ejecutivo para conceder la mayor flexibilidad posible al presidente, especialmente cuando el objetivo es no cortar la asistencia a Israel.
DS: Quiero alejarme un poco, pero sin dejar de plantear una pregunta jurídica. Un aspecto sorprendente de la respuesta del gobierno de Estados Unidos a esta guerra ha sido su postura declarada hacia los cuerpos de derecho internacional. Sé que Estados Unidos ha tenido durante mucho tiempo una relación conflictiva con muchas de las fuentes formales del derecho internacional y los tribunales, pero después de que el Consejo de Seguridad aprobó la resolución de alto el fuego con la abstención de Estados Unidos un portavoz del Departamento de Estado se puso detrás del atril y básicamente insinuó que la resolución del Consejo de Seguridad no era vinculante. Considerando su experiencia en el gobierno, ¿eso le sorprendió?
SH: Debido a todo lo que había sucedido hasta ese momento, no me sorprendió. Creo que la postura de Estados Unidos importaba principalmente porque seguía socavando el posicionamiento de la administración de Biden respecto a un orden basado en normas. Al abstenerse de una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU y luego decir que no es vinculante, cuando muchos otros la consideran vinculante, Estados Unidos sigue afirmando la narrativa de que está incumpliendo de manera hipócrita el derecho internacional con respecto a Israel, y continuará haciéndolo. Obviamente, como cuestión legal, el Departamento de Estado les aconsejó que podían decir razonablemente que la resolución no era vinculante, pero no creo que importe si un jurista internacional diría que eso es correcto; sigue siendo perjudicial para otras políticas y objetivos de Estados Unidos de promover la adhesión al derecho internacional.
DS: Tiene sentido que haya un argumento plausible y que los abogados presenten ese argumento. Pero, ¿cree que se están dando discusiones similares en torno, por ejemplo, a las medidas provisionales ordenadas por la CIJ en el caso de genocidio, que es indudablemente una declaración de derecho internacional? Me pregunto si tiene una idea de cómo el gobierno recibe órdenes como esas y cómo se les asesora sobre sus obligaciones con respecto a las órdenes de la CIJ.
SH: No creo que las opiniones de la CIJ, incluidas las opiniones consultivas de julio sobre la ocupación de Israel, hayan sido bien recibidas por esta administración, principalmente debido a las limitaciones políticas autoimpuestas sobre cómo Estados Unidos aborda su relación con Israel. Las opiniones de la CIJ, así como la solicitud del fiscal de la CPI para emitir órdenes de arresto contra altos funcionarios israelíes, crean verdaderos obstáculos legales para los abogados del ejecutivo, con los que tienen que lidiar de manera seria, porque estos asuntos no pueden simplemente ser descartados. Mientras que otro país podría ignorar fácilmente lo que dice la CIJ o la CPI, los abogados del Departamento de Estado y del Departamento de Defensa se enfrentarán a los fallos y las solicitudes de órdenes, trabajarán en ellas y encontrarán maneras de asesorar al Presidente sobre cómo Estados Unidos debe cumplir con sus propias obligaciones internacionales.
Por eso me frustró mucho el NSM 20 cuando se emitió en febrero. Lo vi como un intento de apaciguar a los miembros demócratas del Congreso que estaban criticando al ejecutivo. Pero lo que significó para los abogados y responsables de políticas dentro de la burocracia fue mucho trabajo, porque se toman estas cosas en serio. Nunca resultará en la suspensión de las transferencias de armas a Israel, que como sabemos es donde reside la influencia de Estados Unidos para poner fin a esta masacre.
Como sucede con NSM 20, los abogados y responsables políticos del Departamento de Estado tardarán mucho tiempo en gestionar las repercusiones de los casos de la CIJ y la solicitud de orden de detención de la CPI. Pero está claro que, al menos por ahora, no están adoptando ninguna postura que implique que Estados Unidos detenga la transferencia de armas. Así que interpreten esto como quieran. Parece bastante claro que los abogados estadounidenses no están de acuerdo con lo que ha dicho la CIJ o con lo que está haciendo la CPI. Si lo estuvieran, tendrían que aconsejar a sus clientes que dejarán de transferir armas a Israel.