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1. Espiral de concentración

   marzo 7, 2025 4:21 pm Comentarios desactivados en Espiral de concentración

   En Colombia, la concentración del poder bancario ha moldeado tanto la economía como la sociedad. La centralización del capital financiero en un puñado de bancos ha limitado la competencia y dificultado el acceso al crédito para las pequeñas y medianas empresas. En términos políticos, los conglomerados financieros han influido en la formulación de políticas orientadas a salvaguardar sus intereses. Mientras que los grandes bancos pueden en teoría promover la inclusión financiera, en la práctica su dominio contribuye a la desigualdad económica.

   En 2024, el Gobierno de Gustavo Petro presentó una propuesta para mover una parte de los ahorros depositados por los ciudadanos hacia proyectos productivos, como la ampliación de las tierras agrícolas, y así fomentar una economía descarbonizada. Aunque los depósitos de la ciudadanía son invertidos en sectores estratégicos determinados por los bancos, la propuesta de Petro los obligaba a reorientar parte de sus inversiones hacia sectores de interés nacional, como el crecimiento de las energías alternativas, con una tasa preferencial. La propuesta fue polémica, ya que puso en confrontación el interés de los bancos por rentabilizar los ahorros con la intención del Gobierno de ofrecer créditos a bajo costo.

   La polémica se derivó de concepciones opuestas sobre el carácter y el objetivo de los ahorros. Sin embargo, la disputa se ha resuelto en favor de unos pocos bancos, en un contexto marcado por la transformación del sistema bancario a lo largo de las últimas dos décadas. La concentración bancaria del periodo 2000-2022 muestra que unos trece conglomerados tienen influencia significativa en la rentabilidad del negocio bancario, el acceso al crédito y la fijación de precios.

   Las reformas de los 90s

   La concentración bancaria colombiana es el resultado de un proceso que comenzó con las reformas financieras de los años 90. Antes de estas reformas, el sistema bancario se caracterizaba por entidades crediticias altamente especializadas, como las corporaciones de ahorro y vivienda (CAV), tasas de interés controladas por el Estado, racionamiento de crédito, y un Banco Central como fuente básica de recursos domésticos.¹ Sin embargo, varios factores impulsaron la liberalización de la banca. La crisis económica de los años 80 expuso las limitaciones del modelo de sustitución de importaciones. Además, el consenso global hacia políticas neoliberales motivó la necesidad de atraer inversión extranjera y garantizar la integración del país en los mercados internacionales. 

   Se implementaron reformas como la apertura comercial, la desregulación del mercado financiero y la privatización de empresas estatales. Además, contaron con el respaldo de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, que las promovieron a través de programas de ajuste estructural.

   La apertura económica pretendía hacer una transición hacia sistemas bancarios más estables. Se buscaba un equilibrio entre los incentivos del mercado, el papel estratégico del sector financiero en el proceso ahorro-inversión y la canalización de los activos financieros hacia la inversión productiva. ²

   Para esto, se transformó la banca especializada hacia el nuevo esquema de multibanca, lo cual disminuyó los costos de funcionamiento para el sector, y permitió que todos los bancos comerciales pudieran realizar el mismo tipo de operaciones. Se facilitó la entrada de bancos extranjeros, se eliminaron restricciones a las operaciones bancarias internacionales, se desregularon las tasas de interés, y se saneó la participación estatal mayoritaria en el sistema bancario. 

   Antes de estas reformas, en algunos países de América Latina la participación estatal llegaba a ser mayor al 50 por ciento. Sin embargo, estas reformas, que también se dieron en países como Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y Honduras no estuvieron acompañadas por cambios de igual magnitud en la supervisión y regulación. Los países que no fortalecieron la supervisión bancaria sufrieron crisis y problemas significativos. ³

   En Colombia, durante los 90s, las bajas tasas de interés establecidas por las corporaciones de ahorro y vivienda (CAV) desencadenaron un “boom” crediticio que facilitó la concesión masiva de préstamos hipotecarios sin adecuada verificación de solvencia. La caída posterior en precios inmobiliarios y el aumento súbito en las tasas de interés incrementaron el riesgo de cartera, ya que muchos deudores empezaron a enfrentar dificultades para cumplir con sus obligaciones crediticias. Esta situación, empeorada por una laxa regulación y el choque externo por la crisis internacional asiática, culminó en una crisis financiera a finales de la década. El colapso fue agravado por problemas estructurales, como la elevada deuda pública y la inestabilidad política, que profundizaron el impacto negativo en la economía. La crisis provocó una contracción profunda en diversos sectores de la economía, disminuyendo las importaciones y con una caída en los precios inmobiliarios, el crédito y la construcción. ⁴

   A nivel social, el desempleo y la pobreza se dispararon. El gobierno implementó medidas de rescate financiero y ajustes fiscales para intentar estabilizar la situación, pero la recuperación fue lenta y dolorosa.

   Como resultado de la crisis, todas las CAV debieron convertirse en bancos comerciales para el año 2002 por disposición de la Corte Constitucional. Las dificultades que enfrentaron los bancos tras la crisis los obligaron a realizar fusiones y adquisiciones, lo cual redujo el número de entidades dedicadas a dicha actividad. ⁵Se intervinieron varios bancos y un gran número de compañías de financiamiento comercial con el objetivo de liquidar dichas entidades. Cabe destacar los cierres del Banco Andino, el Banco del Pacífico y el Banco Selfín; así como la liquidación de la Compañía de Financiamiento Comercial FES. También resalta el hecho de que otras entidades terminaron administradas por Fogafin (Fondo de Garantías de Instituciones Financieras), tales como el Banco Interbanco y la Compañía de Financiamiento Comercial Aliadas, que posteriormente fueron privatizadas. En el caso de la banca cooperativa, todas las entidades fueron intervenidas y agrupadas en un banco nuevo, Megabanco, el cual fue vendido al Grupo Aval en el año 2006, en la búsqueda de subsanar deudas con sus acreedores.

   Concentración bancaria

   Es así como el siglo XXI se inauguró con una tendencia hacia la concentración bancaria, contraria a los objetivos de las reformas de liberalización. Los efectos de esta concentración se ven en la captación de fondos y distribución de los créditos sobre el dinero de los ahorradores. 

   Como se puede ver en las figuras 1 y 2, de los veintinueve bancos registrados, tan solo siete captan los depósitos y administran los créditos del 80 por ciento de los fondos del país.⁶

   

   

   La elevada concentración del negocio crediticio viene con una consecuente concentración en las ganancias. La concentración de las utilidades, medida a través del principal indicador de concentración de mercado, el Índice Herfindahl-Hirschman (IHH), fue de 2.796 ⁷ en 2022, lo que sugiere una alta concentración del mercado. Si se compara con 2009, cuando se encontraba en 1.800, se puede ver que la concentración aumentó en un 55 por ciento. Los tres bancos más grandes se quedan con el 75 por ciento de las utilidades. ⁸ Sólo un banco se queda con casi la mitad de las utilidades del sector, como se muestra en la figura 3.

   

   Adicionalmente, los cuatro conglomerados más grandes concentran entre el 75 y el 80 por ciento de todos los activos, pasivos y el patrimonio del sector. 

   Esta situación parece extenderse, pues la concentración bancaria, tanto de los créditos como de las utilidades, se ha profundizado. Colombia presenta un nivel de concentración bancaria relativamente alto en la región, siendo mayor que el de países como Ecuador y México, pero inferior al de Perú. ⁹

   En la figura 4 se puede observar el porcentaje de mercado que reúnen los tres bancos más grandes para varios países. La concentración en Colombia es particularmente alta, sólo superada en la región por Nicaragua, Venezuela y República Dominicana. 

   

   Concentración bancaria

   Los mayores beneficiarios de la concentración bancaria son trece conglomerados financieros ¹⁰que también son marcas de influyentes grupos económicos. Cada conglomerado está asociado a un holding, un vehículo de inversión que ejerce el primer nivel de control sobre las entidades que conforman el conglomerado. 

   Los conglomerados financieros surgen en Colombia desde la promulgación de la Ley 45 de 1990 como repercusión de la política de liberalización económica y las Leyes 510 y 546 de 1999, a su vez, frutos de la crisis financiera. Estas leyes incentivaron diversos procesos de fusión y adquisición de bancos, cesiones de contratos y conversiones de compañías financieras a bancarias, con el objetivo de mantener instituciones competitivas frente a los mercados globalizados.

   De acuerdo con lo reportado por la Superintendencia Financiera de Colombia¹¹ siete de estos conglomerados están vinculados a 33 entidades financieras. Sin embargo, a partir de búsquedas libres sobre los socios de esos conglomerados, identificamos que estos se vinculan a 226 compañías en múltiples países. 

   Los conglomerados financieros han crecido con el tiempo, y sus redes de propiedad se han vuelto más complejas, con presencia en países que van desde Colombia hasta Chile, pasando por Bahamas, Panamá e Islas Cayman. Estos conglomerados no solo tienen una presencia fuerte en el sector bancario, también son propietarios de empresas en otros sectores de Colombia. El Grupo Sura, que posee Bancolombia (el banco más grande del país), es copropietario de la Administradora de Fondos Pensionales (AFP) ‘Protección’. Por otro lado, el Grupo AVAL, que controla los Bancos Popular, de Occidente, Bogotá y AV Villas, también posee la AFP Porvenir. Porvenir es el fondo de pensiones con la mayor participación en el ahorro pensional, con 46,3 por ciento, seguido por Protección, con 35,2 por ciento.

   Estas dos AFP son parte de las cinco administradoras de pensiones principales en Colombia. En conjunto, estas dos concentran cerca del 90 por ciento de los afiliados a AFPs en Colombia, lo que les confiere una influencia significativa sobre el mercado de pensiones.

   El Grupo Bolívar, propietario del Banco Davivienda (el segundo más grande del país) también posee una de las aseguradoras más importantes, que es Seguros Bolívar. La integración de estas instituciones financieras y aseguradoras muestra cómo los conglomerados tienen un impacto multifacético en la economía real, pues las decisiones tomadas por estas entidades pueden influir en el flujo de capital hacia diferentes sectores económicos. La interconexión entre los distintos sectores, además, amplifica su impacto en caso de crisis. Dado que manejan simultáneamente servicios bancarios, aseguradores y de pensiones, un problema en una de sus áreas puede propagarse rápidamente al resto del sistema.

   La influencia también puede ser sobre la misma regulación financiera, pues en un entorno donde el regulador depende en gran medida de la información proporcionada por los propios conglomerados, se corre el riesgo de que las normas se diseñen para favorecer su estabilidad y rentabilidad, limitando la competencia y obstaculizando la entrada de nuevos actores al mercado financiero.

   Entre 2000 y 2022, de todo lo que administraron los diez bancos más grandes, el 87 por ciento correspondió a obligaciones con agentes externos (pasivos) mientras que lo que efectivamente pertenece a los bancos se acercó tan solo al 13 por ciento (patrimonio). Es decir que casi todo el dinero que genera ganancias no es propio, sino de terceros.En contraste, el aporte de los socios (capital social) representó tan solo un 0,6 por ciento del activo en promedio, y su peso disminuyó a lo largo del tiempo: en el 2000 el capital social fue equivalente al 2,5 por ciento del activo mientras que en el 2022 fue de solamente 0,3 por ciento. La rentabilidad de sus recursos fue en promedio del 262 por ciento, de manera que los propietarios recuperaron todo su capital invertido y pudieron obtener rendimientos adicionales en tan solo un año, algo que las empresas de los demás sectores de la economía no logran hacer ni en varios años. 

   

   Para hacerse una idea, un año de las utilidades de los bancos bastaría para cubrir el presupuesto de 2024 del Ministerio de Justicia y tres veces el presupuesto del Ministerio de Ambiente. Las tres personas con mayores fortunas de Colombia en el 2024 pertenezcan al sector bancario: David Vélez (dueño del banco NuBank), Jaime Gilinski (dueño del banco GNB Sudameris) y Luis Carlos Sarmiento Angulo (dueño del conglomerado financiero Grupo Aval). ¹²

   El sistema financiera

   El dominio que ejercen estos conglomerados sobre el mercado financiero también tiene implicaciones directas sobre la competencia y la eficiencia en la prestación de servicios. En primer lugar, la concentración del sector ha resultado en elevados márgenes de intermediación. La intermediación bancaria es el proceso mediante el cual los bancos captan recursos de los ahorradores y los canalizan hacia prestatarios en forma de créditos. La diferencia entre el interés que reciben por los créditos y el que pagan a los ahorradores por el dinero se conoce como margen de intermediación. 

   La figura 6 indica que los bancos más grandes tienen las tasas más bajas para remunerar los ahorros y cobran tasas muy altas para los créditos.

   

   Entre 2000 y 2022, los diez bancos más grandes obtuvieron ingresos por intereses de $155 billones de pesos constantes, lo que resultó en un margen neto promedio anual de alrededor de $18 billones. A pesar de este elevado margen, cada año la Superfinanciera ha impuesto multas millonarias a diferentes bancos por cobrar tasas por encima de las permitidas, como por ejemplo, la multa impuesta en el 2024 a Bancolombia por sobrepasar los límites legales en el cobro de intereses. También fue sancionado el Banco Itaú en el año 2023 sobre los créditos de leasing habitacional. Respecto al cobro de servicios, la Superfinanciera multó al Banco Popular, del Grupo Aval, debido al cobro por operaciones fallidas en cajeros electrónicos durante casi un año.

   Pero sus utilidades no provienen sólo de la intermediación, sino también de los cobros a los servicios financieros. Los costos financieros en Colombia, correspondientes a actividades como retirar en un cajero, hacer transferencias a otras cuentas o utilizar una tarjeta plástica, entre otros, son históricamente de los más altos de la región. ¹³

   Para hacerse una idea de estos costos, considere lo siguiente: una persona que recibe un salario mínimo y desea depositarlo en una cuenta de ahorros, cada mes tendrá que pagar una cuota de manejo por su tarjeta débito ($11,600 COP o $2,7 USD), por realizar retiros ($2,287 COP o $0,53 USD), transferir a otras cuentas ($811 COP o $0,2 USD), pagar servicios desde su cuenta ($864 COP o $0,2 USD), entre otros ($33,238 COP o $7,8 USD). ¹⁴En total, esta persona destinará al mes un 4 por ciento de su ingreso a pagar costos financieros. Y mientras su dinero esté en su cuenta, el banco obtendrá un margen de interés del 170 por ciento y pagará por los ahorros un 0,5 por ciento. ¹⁵

   En segundo lugar, la elevada concentración otorga el poder para decidir qué tanta liquidez se ofrece y a quién. Las pequeñas y medianas empresas, las cuales, pese a constituir el 99,5 por ciento del tejido empresarial y generar el 65 por ciento del empleo, sólo logran mantenerse a flote en promedio entre 2 a 3 años. En el caso de Colombia, de todo el crédito del sector, apenas un 7 por ciento es destinado a las empresas más pequeñas. Las tasas de interés y los costos asociados con los servicios bancarios son relativamente altos, lo que puede disuadir a las medianas empresas y a los emprendedores de buscar financiamiento formal. 

   En tercer lugar, una mayor concentración erige barreras de entrada para nuevos competidores en el mercado, lo cual a su vez intensifica la concentración. En detalle, los bancos han enfrentado sanciones interpuestas por violación de cualquier disposición sobre protección de la competencia en instituciones financieras y bancarias, las cuales ascienden a $1.558 millones de pesos colombianos aproximadamente. ¹⁶

   Concentración de poder

   Por supuesto, con esa concentración de las ganancias viene también un poder sobre las políticas públicas. Una de esas formas de influencia se da en la operación regular del sistema político colombiano, donde muchos de los partidos tradicionales se benefician de la financiación que proveen los conglomerados financieros. 

   Por ejemplo, investigaciones periodísticas mostraron que Luis Carlos Sarmiento Angulo, que hasta 2024 fue cabeza y miembro de la Junta Directiva del Grupo Aval, aportó en 2022 más de 11 mil millones de pesos a partidos políticos tradicionales. Casi el doble en comparación con 2018. Un tipo de influencia que pone en cuestión que los legisladores de estos partidos puedan impartir leyes de manera independiente de estos intereses, aunque esa financiación no sea ilegal. 

   Ese mismo grupo financió más del 66 por ciento de la campaña del presidente Iván Duque, que fue elegido en 2018 a la presidencia por el partido de derecha del Centro Democrático, con lo que su poder de influencia también se extendió al poder ejecutivo. Como los conglomerados agrupan distintos negocios en los que se junta el sector bancario con el del ahorro pensional, también existe el riesgo de que las ganancias de los ahorradores se dirijan a financiar proyectos de ciertos sectores políticos. Ese fue el caso de una investigación que mostró que algunas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) tenían inversiones en proyectos viales como la Ruta del Sol (Odebrecht), que fue impulsado por políticos cercanos al expresidente y nobel de paz, Juan Manuel Santos. ¹⁷

   La influencia incluso llega caer en la corrupción. Como cuando, en 2012, Corficolombiana, filial bancaria del Grupo Aval, sobornó a funcionarios del gobierno colombiano para quedarse con la extensión de un proyecto de construcción de carretera de 527 km. El proceso judicial indica que se pagaron al menos 28 millones de dólares con el conocimiento y aprobación del antiguo presidente de la empresa, por lo que en 2023, la Comisión de Bolsa y Valores de Estados Unidos (SEC) sancionó al Grupo Aval y a su filial bancaria Corficolombiana. ¹⁸

   Así, la pronunciada concentración bancaria ha significado una severa concentración del capital que va mucho más allá de fijar precios altos en las tasas de interés: grupos económicos selectos terminan decidiendo en la economía real al asignar apoyos de crédito y al administrar seguros y pensiones. Su poder alcanza un carácter sistémico en el ahorro ciudadano que cierra el círculo de concentración-capital-poder, con un correlato en el poder político, visto en cómo los grupos financieros en Colombia utilizan su capital para influir sobre los partidos políticos y los presidentes.

   En ese panorama, instituciones de vigilancia, como la Superintendencia Financiera, han sido claves para hacerle seguimiento a indicadores técnicos de las entidades bancarias y los conglomerados financieros, lo cual contribuye a prevenir riesgos sistémicos que podrían afectar la estabilidad económica. Su principal esfuerzo ha estado dirigido a la divulgación transparente de datos e informes tanto a la academia como a la ciudadanía.

   Estos esfuerzos, aunque significativos, son solo el comienzo de un proceso más amplio y necesario de replantear de qué manera revertir la hiperconcentración del sector financiero. ¿cómo puede el Estado contrarrestar los modelos existentes de liquidez y asignación de crédito para que los ahorros de los ciudadanos se dirijan a intereses públicos colectivos en lugar de a ganancias privadas? En agosto de 2024, a pesar de no haber logrado aprobar una ley que obligaría a los bancos a ofrecer financiación más barato para proyectos de desarrollo, Petro llegó a un acuerdo con los principales bancos para asegurar 13.600 millones de dólares en préstamos para proyectos relacionados con la vivienda, la industria, la manufactura, la agricultura y el turismo. Si bien el aumento del financiamiento marca un pequeño paso adelante, estos préstamos seguirán estando asediados por altas tasas de interés y poderosos conglomerados seguirán al mando de la economía colombiana.

2. Tránsitos turbulentos 

   febrero 27, 2025 7:19 am Comentarios desactivados en Tránsitos turbulentos 

   “China está operando el Canal de Panamá. No se lo dimos a China, se lo dimos a Panamá, y vamos a recuperarlo”, así lo anunció el presidente Donald Trump en su segundo discurso de investidura. Desde su toma de posesión el 20 de enero de 2025, la promesa de Trump de “recuperar” el Canal ha surgido como parte de un retorno más amplio a las políticas expansionistas estadounidenses, en las cuales Panamá ha servido históricamente como un puesto clave de avanzada neocolonial. En la actualidad, el 5 por ciento de todo el comercio mundial pasa por el Canal de Panamá, un nodo crucial en una red de 144 rutas internacionales y 1.700 puertos en todo el mundo. El 70 por ciento del tráfico de contenedores de Estados Unidos atraviesa la vía interoceánica, que fue controlada y operada por este país desde la inauguración de sus operaciones en 1914 hasta el 31 de diciembre de 1999, fecha estipulada en el Tratado Torrijos-Carter de 1977 para el traspaso del control de la vía interoceánica a las autoridades panameñas.

   Las amenazas de Trump han intensificado la inestabilidad política en el istmo centroamericano. Tras meses de protestas masivas desatadas por escándalos de corrupción y el deterioro en las condiciones de vida, el último ciclo electoral en Panamá culminó el pasado mes de mayo con la victoria de José Raúl Mulino, quien se postuló como candidato a la presidencia después de la condena por blanqueo de capitales de su compañero de balota, el expresidente Ricardo Martinelli. Durante el gobierno del expresidente Martinelli, en 2009-2014, el PIB creció a una tasa promedio anual de 8 por ciento, una de las más altas registradas en la historia nacional reciente, y en gran medida, atribuida al auge de la construcción relacionado con la ampliación del Canal. La memoria de este crecimiento pareció prevalecer entre los votantes panameños, ya que apoyaron la candidatura de Martinelli a pesar de sus disputas legales. No obstante, el camino hacia adelante parece seguir sin rumbo. Aunque Mulino prometió “Más chenchén en tu bolsillo”, esbozó pocas políticas concretas para lograr este objetivo durante la campaña. Tras asumir el cargo hace ocho meses, Mulino se enfrenta a desafíos inmensos. Su gobierno tiene que revitalizar una de las economías más afligidas por la pandemia, acosada por un alto desempleo, déficit fiscal y la crisis del sistema de pensiones, ademas de las recientes presiones estadounidenses sobre el Canal y la implementación de la agenda de deportaciones masivas de Trump.

   Al ceder el control del Canal a los panameños a principios de este siglo, funcionarios estadounidenses advirtieron que el desempeño económico de la vía interoceánica declinaría. Por el contrario, el manejo panameño de la ruta ha presentado resultados excepcionales y el país ha experimentado tasas históricas de crecimiento económico, aunque ha persistido la desigualdad regional y de ingresos.

   En la actualidad, el 86 por ciento del PIB del país se concentra en las tres provincias que rodean el Canal: Panamá, Panamá Oeste y Colón. La importancia económica del Canal en las dos últimas décadas ha consolidado el consenso orientado al tránsito del modelo de desarrollo de Panamá, referido a menudo por investigadores como transitismo. Este consenso describe una economía de enclave orientada a las necesidades del comercio global y basada en una transgresión de la soberanía territorial, dada la construcción y gestión del Canal por parte de Estados Unidos.¹El transitismo como modelo de desarrollo nacional va más allá del propio Canal e incluye activos como el sistema portuario, los centros de transporte aéreo, el registro de banderas de conveniencia, los regímenes de inversión de baja tributación y los servicios bancarios. A pesar del control nacional, este modelo ha seguido reproduciendo una estructura económica dual, en la que coexisten actividades productivas y de altos ingresos situadas en torno a la zona de influencia del Canal junto con zonas agrarias caracterizado por baja productividad y condiciones laborales rezagadas. 

   Panamá es, geográficamente, el centro del continente americano y el punto terrestre más estrecho entre los Océanos Atlántico y Pacífico. Esta posición geográfica le ha otorgado históricamente al país una “vocación” donde el transporte y la circulación de mercancías y materias primas da lugar a la acumulación de capital. La lucha por el control nacional de los activos relacionados al transitismo ha configurado el desarrollo de Panamá a lo largo de los siglos XX y XXI, sobre todo si se tiene en cuenta los cambios en las actitudes políticas de las elites políticas y económicas domesticas con respecto a Estados Unidos. A través del modelo transitista, podemos entender el istmo panameño como parte de un sistema-mundo que desde la época colonial ha sometido a las colonias a los intereses de las metrópolis imperiales.² Hoy en día, cuando Panamá se enfrenta a un nuevo desafío de su soberanía, se revelan nuevamente los limites de este modelo de desarrollo, vulnerable a los flujos y reflujos del comercio mundial y a las disputas geopolíticas. 

   Formas del enclave      

   A diferencia de otros territorios periféricos del Imperio Español, la vocación de tránsito en Panamá tuvo como consecuencia el desarrollo de una clase comerciante dedicada al manejo del tránsito de mercancías. Esta vocación se articuló durante el siglo XIX mediante la construcción del ferrocarril transcontinental.

   Con el descubrimiento de yacimientos auríferos en la Bahía de San Francisco en 1849, se inició la construcción de una red ferroviaria transcontinental, conectando la costa del Caribe y el Pacífico. La construcción del ferrocarril se prolongó hasta el año 1855 y representó un punto clave para el inicio de la circulación del dólar en Panamá, dado que los pasajeros y trabajadores relacionados con la ruta transaban con la moneda norteamericana. Esta afluencia de dólares incentivó actividades de servicios destinadas principalmente a los usuarios del ferrocarril, hecho que terminaría normalizando el uso de la divisa en el territorio nacional. A largo plazo, esto representó la pérdida de soberanía de la política monetaria, otro rasgo fundamental del transitismo panameño.

   La construcción de la vía férrea supuso un intento por parte de los Estados Unidos de frenar la inversión de potencias como Inglaterra en el continente americano mientras se desarrollaba la industria interna estadounidense, especialmente en el norte del país. En otras palabras, desde un inicio, el desarrollo histórico de la vocación transitista panameña ha estado íntimamente ligada a rivalidades imperialistas en el sistema mundial.

   La condición de transitismo ha cambiado según las transformaciones en el sistema mundo: primero como un sistema de ferias celebradas periódicamente durante los siglos XVI y XVII en Portobelo, luego, con la fiebre del oro de California, mediante la vía férrea transcontinental, y finalmente, como vía interoceánica, con la construcción del Canal de Panamá por el gobierno de Estados Unidos.

   Panamá se fundó como nación a finales de 1903, debido a la imposibilidad de concretar un tratado entre Colombia y Estados Unidos que le permitiera al último pagar una concesión de tierra localizada en la zona central del istmo para expandir el cruce transístmico. Debido a esto, las élites comerciantes panameñas, que no compartían los mismos intereses de los terratenientes en Colombia, colaboraron con Estados Unidos para separar el territorio istmeño y celebrar un tratado que le cedió los derechos territoriales de la Zona del Canal de Panamá. Así, la clase dominante panameña ha sido liderada por una facción comerciante que ha forjado alianzas con la pequeña burguesía urbana y los grandes terratenientes, empujando las transformaciones del modelo transitista.

   La alianza desigual entre las clases dominantes y los intereses estadounidenses se formaliza con la fundación de la nación. El Tratado Hay-Bunau Varilla de 1903 le entregó a Estados Unidos a perpetuidad la Zona del Canal de Panamá, convirtiendo al país en un protectorado neocolonial de facto.³Por un solo pago de 10 millones de dólares, se le concedió a Estados Unidos un área aproximadamente de 30 kilómetros en el corazón del país, la zona del Canal, excluyendo a la ciudad de Panamá y Colón. Sin embargo, más de la mitad de este pago inicial fue otorgado mediante una inversión de JP Morgan en el mercado de bienes raíces de Nueva York. También se concedieron tierras que Estados Unidos considerará necesarias para el mantenimiento y la seguridad del Canal. Panamá renunció a su capacidad de recaudar impuestos sobre la zona canalera, compañías subsidiarias y sus empleados. A cambio, Estados Unidos accedió a pagar una renta vitalicia de 250 mil dólares a partir de 1913.

   Después de la firma del tratado Hay-Bunau Varilla, se concretó el convenio monetario de 1904, en el cual se estableció que la moneda de curso legal de Panamá sería el dólar estadounidense. Puede que haya existido presión política por parte de Estados Unidos para concretar el acuerdo, pues la circulación del dólar reducía sus costos de transacción. Sin embargo, no se registra un debate en torno a esta decisión, hecho que se relaciona con el contexto de hiperinflación que se observaba en Colombia entre 1899 y 1902, de tal manera que la nueva República consideró inapropiado crear un Banco Central y correr el riesgo de emular la espiral inflacionaria de la cual implícitamente estaban escapando.⁴

   En 1904, con la Constitución de la nueva República, se sancionó el rol intervencionista del gobierno norteamericano al otorgarle la capacidad de intervenir en asuntos locales y restablecer el orden constitucional si fuera necesario. A la vez, con la independencia, las clases dominantes panameñas pudieron asegurar su acceso a las aduanas que antes controlaba el gobierno colombiano, además de beneficiarse de los ingresos por el uso del Canal. Así, el marco fundacional de la nación, y la red de comercios y servicios establecida por Estados Unidos en torno a la Zona del Canal, redujo la capacidad de las clases dominantes de capitalizar sobre la vía interoceánica básicamente a la propiedad inmobiliaria y el manejo de las finanzas públicas.

   El Canal fue finalizado en 1914. Sus operaciones cimentaron la dependencia de las clases dominantes panameñas al desempeño del mercado mundial y los intereses estadounidenses. Por ejemplo, los ingresos fiscales pasaron de US$6 millones en 1918-1920 a 9 millones entre 1926 y 1932. Alrededor de 9 por ciento fue derivado de la renta proveniente del Canal y las inversiones en el mercado de bienes raíces de Nueva York.⁵

   La alianza entre las diferentes facciones de la clase dominante se fracturó constantemente durante la primera mitad del siglo XX. Como en otros casos latinoamericanos, en términos políticos, estas alianzas se basaron en regímenes clientelistas en torno a figuras caudillescas. En momentos de crisis económica, como la Gran Depresión, se restringió la capacidad de las clases dominantes de capitalizar sobre la vía interoceánica. En este contexto, por ejemplo, ocurrieron las renegociaciones de las políticas proteccionistas de la Zona del Canal frente al comercio entre las entidades territoriales, el recaudo del impuesto sobre la renta en la Zona y el cultivo de las tierras de transnacionales por parte de las clases locales. Mientras tanto, en momentos de bonanza como el iniciado por la Segunda Guerra Mundial, se logra un desarrollo del mercado interno, a la vez que se intensifican las demandas antiimperialistas contra la presencia estadounidense. Es durante la bonanza de la Segunda Guerra Mundial que se consolida también el capital productivo local, en particular en el sector de la construcción. En 1945, por ejemplo, la participación en la Zona del Canal constituyó el 21 por ciento del PIB nacional.⁶

   Sin embargo, el periodo inmediato a la posguerra dio lugar a una recesión, debido al declive en el tránsito por el Canal. No solo por el cese de las operaciones militares, sino también por las nuevas dimensiones de los barcos comerciales. El Canal necesitaba ampliarse para acomodar nuevos flujos. En este contexto, también se inauguró en 1948 la Zona Libre de Colón, reemplazando rentas que los terratenientes recibían por arrendar sus tierras a servicios militares. Sin embargo, el impacto económico inmediato fue limitado. En 1950, sólo representó, junto con la Zona del Canal, un 8 por ciento del PIB nacional.

   Mientras tanto, mediante el Tratado Remon-Eisenhower de 1955, se negoció de nuevo la renta canalera. De ahí se profundizó la sustitución de importaciones, constituyendo así un mercado interno. Para 1960, la producción interna abastecía el 86.9 por ciento del consumo de alimentos en general. Durante la década también se aceleró la formación de capital: la inversión total creció a un ritmo de 13.6 por ciento, y alrededor del 25 por ciento del PIB se destinó a la formación de capital. Entre 1960 y 1965, se duplicó la inversión en maquinaria. Sin embargo, para finales de la década, el nivel de gastos había crecido a ritmos superiores al 20 por ciento anual.⁷ Paradójicamente, la alianza entre las clases dominantes se mantuvo mediante la presencia estadounidense en la Zona, lo cual también justificó la intervención militar a lo largo del siglo.

   Derrocamientos financieros

   El modelo de desarrollo en torno a la vía interoceánica y el tránsito de mercancías fue la base de las disputas sobre el control nacional de la Zona del Canal y la relación con Estados Unidos. Esta situación marcó la turbulenta historia política de Panamá durante la segunda mitad del siglo XX. Con las elecciones de 1968 y la victoria de la figura caudillista de Arnulfo Arias, la Guardia Nacional lideró un golpe de Estado que cataliza la transformación del modelo transitista. Bajo el mando de Omar Torrijos Herrera se hizo evidente la importancia del sistema financiero global para reestructurar el modelo de desarrollo.

   El mandato de Torrijos redactó e implementó una nueva constitución (vigente hasta el presente), pero lo más crucial para el manejo del modelo de desarrollo transitista fue la creación del Centro Bancario Internacional en 1970 y la firma del Tratado Torrijos-Carter el 7 de septiembre de 1977.

   El Centro Bancario Internacional surge a partir de la aprobación del Bank Holding Act por el Congreso de Estados Unidos en 1970. El acta permitió la expansión de bancos estadounidenses a mercados internacionales. El Estado norteamericano buscaba en aquel momento competir con los mercados de eurodivisas que habían surgido a finales de la Segunda Guerra Mundial. Así fue como Torrijos aprobó el Centro Bancario Internacional en julio de 1970, bajo la recomendación del economista Arnold C. Harberger, conocido como el padre de los Chicago Boys.

   Dado que Panamá carece de herramientas de política monetaria, el Centro Bancario Internacional permite que el dinero circulante sea fijado esencialmente a través de la exportación de servicios del sistema bancario, lo cual refuerza la dependencia de la economía nacional a los mercados internacionales. Así, las casas matrices de los bancos han desempeñado el papel de prestamistas de última instancia, garantizando la liquidez en el mercado local y reemplazando el papel del emisor.⁸

   El estímulo al crecimiento fue inmediato pero limitado: el PIB creció a una tasa anual del 6.5 por ciento hasta 1973. Sin embargo, con la crisis energética mundial de los años 70 y sus repercusiones descendió al 2 por ciento en 1974. Al mismo tiempo, el deterioro económico fue desigual: mientras que los sectores de manufactura, construcción y comercio vieron declives, el sector bancario-financiero creció a ritmos anuales de  21 por ciento en 1973. Como respuesta a la recesión mundial, se adoptó el “Plan Nacional de Desarrollo 1976-1980,” el cual marca una incorporación más activa del sistema financiero global al modelo de desarrollo transitista. Este avance representó un compromiso entre clases dominantes e intereses imperiales que contribuyó a la consolidación de Torrijos en el poder sin mayores injerencias. Además, la creación del Centro Bancario internacional fue esencial para la gradual transnacionalización de las economías latinoamericanas a principios del siglo XXI.⁹

   Por su parte, el Tratado Torrijos-Carter acordó la devolución del Canal y sus operaciones al gobierno nacional a partir del 31 de diciembre de 1999 al mediodía. Con este acuerdo, se reconoció la soberanía del país sobre la Zona del Canal; se reemplazó a la Comisión del Canal de Panamá –una corporación estadounidense– por la Autoridad del Canal de Panamá, una entidad jurídica autónoma. Se revirtieron tierras e infraestructuras de la zona canalera (como el ferrocarril y el sistema portuario) que no fueron designadas como estratégicas para la defensa militar, y finalmente, Panamá accedió a la cooperación militar y de defensa con Estados Unidos para garantizar la neutralidad del Canal y la seguridad de sus operaciones, ya sea en tiempos de guerra o paz.

   Con la muerte repentina de Torrijos en un accidente aéreo en 1981, el militar y operativo de la CIA Manuel Antonio Noriega asciende al poder, y permanece como dictador de facto desde 1983 hasta 1989. En 1988, el régimen de Noriega fue acusado de narcotráfico por los Estado Unidos y se adoptaron sanciones económicas contra Panamá, al tiempo que se implementó una política de apertura neoliberal que buscaba liberalizar aún más a la economía. El gobierno norteamericano apostó por las sanciones como medida de presión para acelerar la entrega del poder por parte de Noriega en el contexto de la inminente entrega del Canal.¹⁰Se cancelaron los fondos del Banco Nacional en Estados Unidos, hecho que generó una crisis de liquidez en el país. Adicionalmente, se cancelaron las cuotas de importación de productos panameños, se suspendieron los pagos provenientes de la Comisión del Canal de Panamá y se prohibió a empresas y ciudadanos estadounidenses realizar operaciones con el gobierno.¹¹La crisis de liquidez terminaría generando la contracción más grande que experimentó la economía panameña hasta ese momento, con una caída del 13.5 por ciento en 1988 y una tasa de desempleo del 16.3 por ciento.¹²

   Justificándose en el Tratado de Neutralidad Permanente del Canal de Panamá, firmado junto con el Tratado Torrijos-Carter de 1977, Estados Unidos le dio fin al mandato de Noriega con una invasión militar el 20 de diciembre de 1989. Titulada oficialmente “Causa Justa”, la invasión dejó miles de víctimas y desaparecidos sin reconocer. En la capital cayó una bomba cada dos minutos durante 14 horas, resultando en 3,000 muertos y más de 6,000 heridos.¹³Este fin brutal del régimen de Noriega marcó el inicio de un nuevo capítulo en la historia del modelo transitista: el manejo por primera vez de la vía interoceánica bajo el mando de Panamá.

   Crecimiento desigual

   Según lo acordado en 1977, Panamá recuperó el control del Canal en el año 2000, incorporando totalmente a su estructura económica el activo más relevante del modelo de desarrollo transitista. Mientras que el modelo transitista se desarrolla a lo largo del siglo XX según las luchas entre las clases dominantes con Estados Unidos, a partir de la nacionalización del Canal las transformaciones ocurren por el manejo macroeconómico.

   El manejo nacional del Canal y la consolidación de otros activos relevantes para el modelo transitista, como el sistema portuario, el hub de transporte aéreo, el abanderamiento de naves, y los regímenes de inversión de baja tributación, cimentaron las bases del crecimiento experimentado durante el siglo XXI, pero también profundizaron las contradicciones económicas y sociales.
   
   Panamá presentó altas tasas de crecimiento económico en el contexto de la ampliación de la vía interoceánica. Mientras que, durante el siglo XX, los ingresos provenientes del Canal tenían que ser renegociados constantemente para poder contribuir al desarrollo nacional y el crecimiento económico, ahora el Canal y las industrias asociadas con sus operaciones podrían contribuir directamente. Así, a partir de la nacionalización, el proyecto de ampliación estimuló el boom de la construcción pública y privada, posicionando al país como una de las economías más dinámicas y atractivas de la región.

   

   Sin embargo, el modelo de desarrollo no cambió la dependencia de la economía doméstica con el desempeño del mercado mundial: durante la bonanza asociada con la ampliación canalera, China y los Estados Unidos representaron el 80 por ciento del tránsito por la vía interoceánica. La continuidad del transitismo, ahora bajo mando nacional, por lo tanto, reforzó una condición política en donde la estabilidad doméstica siguió dependiendo de los ingresos tributarios que se recaudan alrededor de la zona de influencia canalera.¹⁴

   A nivel sectorial, las actividades que sustentaron el dinamismo de la economía panameña se relacionaban estrechamente con el modelo transitista. La construcción, la intermediación financiera, el comercio (especialmente el comercio en zona franca), el transporte, almacenamiento y comunicaciones, tuvieron un desempeño mucho más favorable que otras actividades como el sector primario y la industria. La composición y evolución sectorial de la economía nacional, aunque generó réditos para un segmento de la población, profundizó la dualidad estructural, dado que los sectores que crecieron menos son los que ocupan a la mayor proporción de trabajadores y en los cuales se perciben menores ingresos.

   

   Las características del modelo de crecimiento implementado en el país también profundizaron las desigualdades territoriales. Según estudios recientes, Panamá también posee la disparidad territorial en materia de PIB per cápita más alta de la región. Las desigualdades son tan agudas que las provincias de Panamá y Colón poseen niveles de ingreso per cápita similares a los de algunos países europeos como España y Portugal, frente al bajo nivel presentado en el resto del país, como en Darién y Bocas del Toro, cuyo ingreso per cápita se asemeja al de países del África subsahariana.

   Contrario a la experiencia latinoamericana, en donde se han observado algunos procesos de convergencia de producción, en Panamá la brecha en el ingreso per cápita territorial ha tendido a crecer. Esta situación se encuentra estrechamente vinculada con la estructura económica nacional que excluye del proceso de crecimiento a las provincias que no están en la zona de tránsito del Canal.¹⁵

   Antes de las elecciones del 2009, el Partido Panameñista y el Partido Revolucionario Democrático estuvieron alternando en el poder por casi 20 años. Aunque se presentaron avances en materia macroeconómica, los dividendos de estos indicadores no fueron suficientes para corregir problemas estructurales del país. La creciente brecha del crecimiento desigual representó en este contexto una oportunidad para la figura de Ricardo Martinelli, fundador del partido político Cambio Democrático. Martinelli dirigió el descontento de la población hacia las élites políticas “tradicionales”. En las elecciones de mayo del 2009, Martinelli logró la victoria con un porcentaje electoral histórico de más del 60 por ciento de los votos.

   

   Durante el quinquenio de Martinelli, los indicadores macroeconómicos mostraron un impulso sin precedentes en la historia del país. Panamá a menudo era señalado como un caso de éxito por diversas organizaciones multilaterales. El PIB creció a una tasa promedio anual del 8 por ciento, la tasa más alta observada en un quinquenio. En consonancia con lo anterior, la tasa de desempleo cayó a mínimos históricos de 4.1 por ciento. Sin embargo, esto no significó un punto de quiebre para la estructura económica del país, basada en el modelo transitista. 
   
   El rendimiento observado tuvo su origen en varios factores. En primer lugar, hay que resaltar la solidez de las finanzas públicas que recibió la administración Martinelli. Las cuentas fiscales venían de presentar un superávit entre 2006 y 2008, un resultado excepcional si se considera que la economía global había entrado en recesión. Por otro lado, la relación deuda-PIB recibida por el gobierno fue del 40 por ciento, la más baja entregada en una transición, lo que permitió una fuerte expansión del gasto público. 
   
   El manejo de las finanzas públicas también tuvo características notables. La política económica implementada fue procíclica, es decir, aunque el PIB crecía a un ritmo considerable, el gobierno mantuvo altos niveles de gasto. Por lo tanto, las cuentas fiscales fueron deficitarias a lo largo del mandato. Para cubrir el déficit y las obligaciones anteriores, la deuda pública aumentó de forma sostenida hasta alcanzar los $18,231 millones o el 37 por ciento del PIB.¹⁶Una gran proporción de las obras de infraestructura realizadas se contrataron bajo la figura de “llave en mano”, que consiste en abonar el proyecto después de iniciada su construcción.¹⁷Esto permite a los gobiernos transferir la deuda correspondiente hacia el futuro, disminuyendo la presión sobre las finanzas del Estado durante su mandato.

   

   En este contexto, la construcción se convirtió en actividad clave para estimular la economía. Cabe recalcar que el dinamismo del sector ocurre junto con un boom de commodities impulsado por la demanda china y estadounidense.¹⁸Entonces, a partir del inicio de la ampliación del Canal de Panamá en 2006, se produce un boom de construcción de infraestructura pública y privada. Además del Canal, se erigieron obras como la primera línea del Metro, el puente atlántico sobre el Canal, la Ciudad de la Salud, y la segunda y tercera fase de la Cinta Costera, así como la construcción de carreteras. En el sector privado, proliferan la construcción de viviendas y rascacielos, así como de plazas comerciales y oficinas. De esta forma, la actividad de la construcción creció un 155 por ciento entre 2009 y 2014, equivalente a un crecimiento promedio anual del 21 por ciento (cerca del triple del crecimiento de la economía en su conjunto) Esta dinámica hizo que su aporte al PIB pasará del 9.7 por ciento en 2009 al 17 por ciento en 2014, contribuyendo casi un tercio del crecimiento total del quinquenio.

   Los efectos económicos para el resto de la población fueron sustanciales: la tasa de desempleo y de informalidad laboral descendieron a niveles históricos; se aumentó el acceso de la población a crédito y financiamiento para el consumo, lo cual conllevó a un aumento de la deuda de los hogares.¹⁹ y también se implementaron programas de protección social mediante transferencias monetarias.²⁰ A pesar del incremento de los ingresos de la población más vulnerable del país, gracias al fortalecimiento del mercado laboral y a la implementación de programas de transferencias, la desigualdad en la distribución del ingreso, medida a través del coeficiente de Gini, permaneció por encima de los 50 puntos. Mientras que el crecimiento económico durante el mandato de Martinelli fue a la vez desigual e impresionante, la brecha social demuestra que los problemas estructurales del modelo económico del país no han sido abordados.

   A pesar del deterioro de las cuentas fiscales y de los posteriores señalamientos de corrupción durante el mandato de Martinelli, el fuerte impulso de la economía y la mejora en las condiciones de vida de la población parecen haber prevalecido en el imaginario popular, puesto que la percepción de bonanza económica estuvo respaldada por programas de protección social y obras de infraestructura, al margen de no abordar los problemas estructurales del país. 

   El modelo al límite

   El declive posterior al periodo de bonanza de 2009–2014 demostró los límites del modelo económico panameño. Al terminar el mandato Martinelli, las condiciones macroeconómicas globales se deterioraron, producto, entre otros factores, de la caída en el precio de las materias primas y el fin del superciclo de commodities, así como la ralentización del comercio mundial debido al conflicto comercial entre China y Estados Unidos. El crecimiento del PIB pasó de 5.1 por ciento a 3.3 por ciento en 2019, la cifra más baja registrada desde la recesión del 2009 (1.2 por ciento).

   A nivel interno, el menor ritmo de crecimiento se produjo principalmente por la finalización de las grandes obras de infraestructura pública y privada, como la ampliación del Canal de Panamá y múltiples edificios comerciales. Esto se vio reflejado en el desempeño de la inversión, cuya tasa promedio de crecimiento disminuyó del 14 por ciento durante el periodo 2009-2014 hasta llegar al 1.2 en 2019. 

   

   El sector de la construcción pasó de crecer a doble dígito entre el 2011 y 2015 a disminuir su crecimiento hasta alcanzar una variación de 0.7 por ciento, la más baja desde el 2005. Por otro lado, el comercio también vio disminuido su dinamismo, en una coyuntura explicada por un menor ritmo en el consumo privado, pero también en el debilitamiento del desempeño de las exportaciones de la Zona Libre de Colón, debido al recrudecimiento de la crisis económica de Venezuela, conflictos arancelarios con Colombia, y la caída en el precio de las materias primas.

   Entretanto, la actividad de transporte, almacenamiento y comunicaciones se vio favorecida por la entrada en operación del Canal ampliado, que contribuyó a disminuir en cierta medida la desaceleración que atravesaba el país. Además, los aportes de la Autoridad del Canal de Panamá al Tesoro Nacional experimentaron un aumento considerable a partir de 2017, alcanzando los $3,301 millones o 63 por ciento más que en 2016.

   A pesar del incremento en los aportes del Canal al Tesoro Nacional, las cuentas públicas continuaron deteriorándose porque los gastos crecían a un mayor ritmo que los ingresos, y se mantuvieron las distorsiones en el sistema tributario, de tal manera que se tuvieron que realizar ajustes a la ley de responsabilidad fiscal para flexibilizar el déficit. El desempleo escaló del 5.1 por ciento en 2015, al 7.1 por ciento en 2019, y la informalidad laboral pasó del 40 al 45 por ciento.Al contexto de deterioro macroeconómico del país se añadió el escándalo de los Panama Papers.²¹Después del escándalo, el dinamismo en los flujos de inversión extranjera se redujo, hasta alcanzar el 5.6 por ciento del PIB, la cifra más baja desde 2009.

   La pérdida de dinamismo económico era predecible. No se estructuró un plan de desarrollo que replanteara las fuentes de crecimiento del país después del boom de la construcción que, dándole continuidad a las características de la extremada concentración de la actividad económica en torno a la vía interoceánica, se concentró esencialmente en la provincia de Panamá, manteniendo las grandes asimetrías propias del transitismo.

   La pandemia de Covid-19 empeoró la crisis. La paralización súbita de la movilidad y de buena parte de la actividad económica, generó un shock sin precedentes en el país, dado que el PIB se contrajo en 17.7 por ciento, una de las caídas más profundas a nivel global. 

   Las actividades de construcción, comercio y transporte que soportaban su base representaron el 77 por ciento de la contracción. Como la actividad económica se concentra en la zona de influencia del Canal, no hubo alternativas productivas en otras regiones del país no paralizadas por la pandemia. La tasa de desempleo alcanzó el 18.5 por ciento, la informalidad escaló al 52.8 por ciento y la tasa de participación pasó del 66.5 por ciento al 63 por ciento, retrocediendo 11 años en sus cifras. Además, el empleo asalariado en el sector privado se contrajo a tal grado que aún en 2023 no se había logrado recuperar totalmente.²²

   Panamá no solo fue uno de los países con la mayor contracción económica, también fue uno de los que tardó más tiempo en alcanzar sus niveles prepandemia a nivel regional y el que más tardó en retomar las clases presenciales.

   La reapertura de la economía estuvo acompañada de shocks externos como el conflicto entre Rusia y Ucrania, que incidió sobre el incremento en los precios del petróleo. El aumento en el costo del combustible detonó una ola de protestas multitudinarias a las que se sumaron otros reclamos, como el alto costo de la vida, la lucha contra la corrupción y la desigualdad. Además, la caída en el recaudo de ingresos tributarios en el contexto de la pandemia deterioró las finanzas públicas a pasos exorbitantes. Así, la deuda como porcentaje del PIB ascendió al 56.4 por ciento en el 2023, cifra equivalente a $47,025 millones.  

   Las adversidades climáticas que enfrentó el Canal de Panamá también tuvieron impacto económico. Dado que las esclusas dependen de la lluvia, la llegada del Fenómeno del Niño y la grave sequía en el territorio afectó de forma directa a los embalses que proveen el agua para las operaciones del Canal. Se impusieron restricciones en el tránsito de barcos que se extendieron hasta el 2024. El menor volumen de carga por el Canal también se traduce en menores aportes al Tesoro Nacional; hasta junio de 2024, de acuerdo con datos del INEC, los ingresos por peajes se habían contraído en 11.7 por ciento. 

   Durante el quinquenio de 2019-2024 estalló una oleada de protestas que se vieron interrumpidas únicamente por la pandemia. Sin embargo, la oleada ocurrida entre los meses de octubre y noviembre del 2023 alcanzó niveles históricos. En octubre de 2023, se aprobó y entró en vigor un contrato de operación de Minera Panamá, una mina de 13.000 hectáreas a 180 kilómetros al norte de la capital, dentro del Corredor Biológico Mesoamericano. La aprobación del contrato sin licitación pública generó movilizaciones populares sin precedentes. 

   A la deriva

   A pesar de una movilización popular histórica, la situación política actual representa una continuidad más que una ruptura. Los planes económicos propuestos por Mulino refuerzan la dependencia del modelo transitista al mercado externo, sin articular una alternativa viable.  La única propuesta de campaña concreta consistió en la construcción del tren Panamá-Chiriquí, el cual podría generar un impulso económico similar al boom de la construcción del gobierno de Martinelli.

   El mandato de Mulino también debe lidiar ahora con el presidente Trump. A inicios de febrero, como parte de la promesa de recuperar el control del Canal, el recién juramentado Secretario de Estado de EEUU, Marco Rubio, se reunió con Mulino en la Ciudad de Panamá. La visita concluyó con un acuerdo en donde Panamá se compromete a recibir a nacionales de terceros países deportados desde Estados Unidos y la renuncia del país a la iniciativa china de la Franja y la Ruta. Hasta el momento, casi 300 deportados, muchos de ellos procedentes de países asiáticos, han sido trasladados en avión al país, y alrededor de un tercio ha sido trasladado a un campamento militar en la selva de la región del Darién. El resto ha sido alojado en hoteles de la capital. Que Mulino esté dispuesto a cumplir con la agenda de deportaciones de Trump es síntoma de la dependencia a la relación económica y de seguridad de Panamá con Estados Unidos.

   Públicamente, Mulino ha respondido a las amenazas de Trump con garantías sobre la neutralidad del Canal y sus operaciones, así como también valiéndose de los Tratados Torrijos-Carter de 1977. Pero las negociaciones entre bastidores podrían revelar otras maniobras en el horizonte, con Panamá cediendo potencialmente a las presiones del Norte en cuestiones como concesiones portuarias, inversiones en infraestructuras, exenciones tarifarias a los buques estadounidenses y una presencia militar revigorizada en la vía navegable. Un sector creciente de panameños ha expresado en Internet su apoyo a la devolución del control del Canal a Estados Unidos, un sentimiento que sin duda se deriva de la rígida desigualdad económica producida por el modelo transitista. Para muchos en el país, la pregunta sigue siendo si el Canal contribuye realmente al bienestar general del país.

   No obstante, el transitismo sigue dictando la política económica nacional. Las declaraciones de Trump representan amenazas significativas, inclusive en una coyuntura donde la hegemonía estadounidense en América Latina se enfrenta a los crecientes desafíos de China. En medio del descontento por la situación económica y el alto costo de vida, la capacidad del Estado para la protección social todavía se basa en un modelo de desarrollo agotado, marcado por una estructura económica dual y el deterioro cíclico de los indicadores macroeconómicos y sociales. Incluso si Mulino se dedicara a forjar algún tipo de realineamiento geopolítico para enfrentar la influencia de Estados Unidos, sus intentos de revitalizar el modelo transitista parecen ser una apuesta más por la dependencia que deja a la deriva el reclamo popular por cambios sociales significativos.

3. ¿Cómo desmantelar la ayuda al desarrollo?

   febrero 22, 2025 7:58 am Comentarios desactivados en ¿Cómo desmantelar la ayuda al desarrollo?

   Con frecuencia se dice que la administración Trump marca el auge de una era de tecnofeudalismo, con el protagonismo de Elon Musk en la Casa Blanca como evidencia contundente de esta nueva etapa histórica. Al mando del Departamento de Eficiencia Gubernamental (DOGE), Musk pretende promover la democracia, mientras ejerce un control antidemocrático sobre el sistema de pagos del Tesoro de los Estados Unidos.

   Esto suscita interrogantes sobre si la administración recurre a la intimidación—como sugiere Adam Tooze—orientada a debilitar las instituciones sin la implementación de medidas concretas ni un plan de gobernanza claramente definido.

   El desmantelamiento de la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID) constituye un ejemplo paradigmático de esta estrategia. Para los sectores liberales en Estados Unidos, la USAID representa un baluarte de valores progresistas y un instrumento clave para canalizar inversiones públicas esenciales en áreas como los derechos sexuales y reproductivos, la resiliencia climática y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en el Sur Global. Diversas voces han defendido a la agencia frente a los embates del Departamento de Eficiencia Gubernamental (DOGE), describiéndola como una fuerza promotora del bienestar global, a pesar de su papel en la promoción ‘discreta’ de los objetivos de poder blando de Estados Unidos. Esta perspectiva ha sido ampliamente respaldada, como lo expresó Bernie Sanders al afirmar: “Elon Musk, el hombre más rico del mundo, está atacando a la USAID, una institución que alimenta a los más pobres.”

   Según un informe publicado por Bloomberg a principios de febrero, la Administración Trump contemplaba redirigir parte de los fondos de la USAID hacia la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (DFC), una entidad creada durante su primera administración. Esta corporación tiene como objetivo emplear recursos públicos para apalancar y movilizar inversiones privadas en el extranjero, estableciendo asociaciones estratégicas con inversores institucionales. Como lo sintetizó dicho informe: “El nuevo enfoque vería una reducción de la ayuda humanitaria y un mayor papel de los grupos de capital privado, fondos de cobertura y otros inversores en la proyección del poderío económico, ya que Estados Unidos compite por la influencia y los proyectos estratégicos en el extranjero con China.”

   A primera vista, este fenómeno podría interpretarse como un proceso de privatización de la ayuda exterior, caracterizado por la transición de la provisión pública hacia soluciones basadas en el mercado. Sin embargo, una historia subyacente más compleja está en juego. La Administración Trump ha impulsado una agenda menos conocida, aunque cada vez más influyente, dentro de la USAID: la ‘movilización del capital privado’. Este enfoque, que he denominado el ‘Consenso de Wall Street’, constituye un paradigma de desarrollo internacional que, durante la última década, ha sido promovido por instituciones como el Banco Mundial, la Organización de Naciones Unidas y las agencias de desarrollo de los países más industrializados, incluida la USAID durante la Administración Biden.

   El Consenso reconfigura el rol del Estado como un facilitador de la inversión privada, mediante diversas subvenciones a los inversores, frecuentemente descritas como “reducción de riesgo”. El desarrollo ya no se concibe como un bien público que deba ser financiado directamente por los Estados, sino como una oportunidad de mercado que debe ser desbloqueada a través de la alquimia de las asociaciones público-privadas (APP), transformándose en proyectos “invertibles” de propiedad privada.

   USAID y el Consenso de Wall Street

   En su formulación anterior a Trump, el Consenso de Wall Street defendía una visión de lo que denominaba “desarrollo invertible”. Según este modelo, el Estado y las organizaciones de ayuda al desarrollo, incluidos los bancos multilaterales de desarrollo, escoltarían los fondos gestionados por la financiación privada hacia clases de activos de los ODS. Ya sean en educación, energía, sanidad u otras infraestructuras. El Estado reduce el riesgo utilizando recursos públicos—ayuda oficial o ingresos fiscales locales—para mejorar el perfil de riesgo-rentabilidad de esos activos, a menudo descritos como proyectos financiables. En el sector energético, el Estado se compromete a comprar energía privada a precios y/o cantidades predeterminadas que garanticen un flujo de caja fiable para los inversores. Un proceso similar tiene lugar en la sanidad invertible.

   En Turquía, por ejemplo, el Ministerio de Sanidad destinó alrededor del 20% de su presupuesto a pagos garantizados para hospitales de asociaciones público-privadas (APP) copropiedad del gestor de activos francés Meridiam, con un coste medio por cama que duplica al de un hospital público. En el sector del agua, el uso de fondos públicos para financiar servicios privados suele reducir el acceso universal al imponer tarifas a las poblaciones más pobres.

   “Apalancar” o “movilizar” la inversión privada equivale a otorgar subvenciones públicas a infraestructuras sociales de propiedad privada. Esto implica una nueva política distributiva que transfiere recursos públicos a inversores privados. La lógica lucrativa que sustenta este paradigma de desarrollo restringe el acceso universal a las infraestructuras sociales y propicia violaciones de los derechos humanos. Por ejemplo, Bloomberg informa que hospitales privados financiados con ayuda al desarrollo en África y Asia han retenido a pacientes y negado atención de manera sistemática.

   La USAID también ha promovido la “reducción de riesgos de la inversión privada”, un hecho celebrado por su antigua líder, Samantha Power, quien afirmó a finales del año pasado: “En los últimos cuatro años, USAID ha incrementado en un 40% las contribuciones del sector privado a nuestra labor de desarrollo. Por cada dólar de recursos de los contribuyentes que hemos gastado, hemos generado 6 dólares en inversiones del sector privado”.

   Cuando la Administración Obama priorizó la seguridad nacional en los programas de USAID, lanzó la iniciativa Power Africa, destinada a mejorar el acceso a la energía en todo el continente africano. En el ahora desaparecido sitio web de USAID, se destacaban varios de sus logros. Entre ellos: la central eléctrica de Azura-Edo de 450 MW en Nigeria, el proyecto eólico del lago Turkana y el proyecto eólico de Kipeto en Kenia, dos de los mayores proyectos de energía renovable del continente. Aunque estos proyectos representan pasos importantes para abordar las deficiencias energéticas críticas del continente, también ilustran una agenda conocida de Wall Street: USAID creó oportunidades para los financieros privados, mientras imponía cargas fiscales significativas a los gobiernos africanos y limitaba las oportunidades de mejora industrial autónoma. Han funcionado eficazmente como un “cinturón extractivo”, canalizando los escasos recursos fiscales de los países del Sur global hacia los inversores del Norte global.

   La central eléctrica de gas natural de Azura-Edo, en Nigeria, es quizás el ejemplo más destacado de extractivismo apoyado por USAID a través de la reducción de riesgos. Este proyecto, el primero de financiación privada en el sector energético de Nigeria, fue descrito por el Banco Mundial como “un ejemplo de cómo hemos atraído la inversión del sector privado en el sector energético”. Para ello, el Banco, junto con instituciones oficiales de desarrollo de EE.UU. (DFC), Alemania, Francia, Suecia y los Países Bajos, organizó y desvinculó financieramente los préstamos bancarios al proyecto. Sin embargo, las condiciones fiscales que Azura, actualmente propiedad mayoritaria del fondo de capital riesgo estadounidense General Atlantic, impuso a Nigeria han sido objeto de controversia

   El Estado nigeriano, a través de su empresa estatal Nigeria Bulk Electricity Trading, firmó un acuerdo de compra obligatoria por 30 millones de dólares mensuales. Dado que la capacidad instalada de Azura no podía ser absorbida fácilmente por la deficiente infraestructura energética de la red nigeriana, el Estado terminó pagando por una energía que no podía utilizar plenamente. En un juego del gato y el ratón, Azura ha estado amenazando al gobierno nigeriano con activar la garantía parcial de riesgo del Banco Mundial, un instrumento de reducción de riesgos destinado a asegurar que Nigeria cumpla con sus obligaciones de pago hacia los inversores internacionales. Una garantía de riesgo activada se convierte en un préstamo para Nigeria, ya que el Estado que se desliga del riesgo siempre paga, lo que afecta negativamente su calificación soberana. Como dijo un funcionario del gobierno nigeriano en 2024, “el acuerdo fue un gran error”. Sin recursos suficientes para seguir pagando las exorbitantes tarifas a Azura, resumió que «este acuerdo nos está matando». Como era de esperarse, USAID celebró el acuerdo con Azura simplemente como un “éxito”.

   Otro éxito es el proyecto de energía eólica del lago Turkana (LTWP). Según USAID, la agencia “está creando un entorno propicio para la energía renovable en Kenia mediante el apoyo a un programa de gestión de la red para ayudar a Kenia con la administración de energías renovables intermitentes”. Entre los socios del sector privado destacan Aldwych, que colabora con el Standard Bank de Sudáfrica, el Banco Africano de Desarrollo y el Nedbank, que han aportado financiación y seguros, así como el Departamento del Tesoro de EE. UU. Entre los principales accionistas figuraban varias entidades públicas nórdicas y Vestas, el fabricante danés de aerogeneradores. Estas entidades vendieron sus participaciones a Anergy Turkana Investments, un gestor de activos estatal sudafricano, y al Fondo de Financiación Climática de BlackRock.

   Desde el punto de vista fiscal, el Estado keniano firmó un acuerdo de compra de energía (PPA) de veinte años que compromete a la empresa estatal Kenya Power and Lighting a adquirir la energía eólica generada. Esta desvinculación fiscal de la demanda fue tan generosa con los propietarios del proyecto del lago Turkana que el Banco Mundial retiró su apoyo, subrayando que la cláusula de «take-or-pay» (como en el caso de Azura) obligaría al Estado keniano a pagar por una energía que no podría utilizar. Aunque la red keniana pudiera absorberla, el contrato de veinte años obliga a los contribuyentes kenianos a pagar un precio de 16 sh/kWh, casi tres veces superior al precio de mercado de 5,8 sh/kWh. El parque eólico de Kipeto, ahora propiedad del gestor de activos francés Meridiam, tiene un acuerdo similar de compra garantizada, por el cual Kenya Power se compromete a compensar a Meridiam en dólares estadounidenses, asumiendo así el riesgo cambiario de los inversores privados.

   

   El extractivismo codificado por el acuerdo fue tan obvio que, a finales de 2024, una comisión parlamentaria keniana solicitó a la Comisión de Ética y Anticorrupción y a la Dirección de Investigaciones Criminales que investigara el papel de los empleados estatales en la firma del acuerdo de compra de energía entre Kenya Power y LTWP. Finalmente, el gobierno keniano impuso una moratoria a los PPA en el sector energético. Sin embargo, las implicaciones del acuerdo no fueron solo fiscales. Los elevados costos de la energía socavan los esfuerzos públicos por fortalecer la capacidad manufacturera de la economía keniana y generan nuevas fuentes de conflicto político entre los productores de energía de propiedad extranjera, el Estado keniano y los fabricantes locales.

   La USAID ha funcionado como un instrumento de ayuda humanitaria tanto como de reducción de riesgos extractivistas. Es así que la agencia ha enfatizado resultados visibles, como las infraestructuras y las inversiones, mientras ocultaba los costos económicos y sociales a largo plazo para los beneficiarios.

   DOGE y la ayuda exterior

   El título original de este artículo no es mío¹. Proviene de un blog de dos financieros trumpistas: Jon Londsdale, alumno de Peter Thiel, y Ben Black. Este último, hijo del cofundador de Apollo Global Management, Leon Black, fue nominado por la administración Trump para dirigir el DFC en su nuevo papel como uno de los instrumentos más agresivos del poder económico estadounidense. Tal y como informa Bloomberg, el DFC se convertiría en el fondo soberano de Trump, con un límite de financiación global de 120.000 millones de dólares, frente a los 60.000 millones de inversión actuales, que ya superan el presupuesto de 40.000 millones de dólares de USAID. Black, abogado formado en Harvard, dirige la firma de capital privado Fortinbras, irónicamente nombrada así en honor al personaje de Shakespeare, a quien Hamlet describe como poseedor de una “ambición divina”. Hijo de un desmantelador de activos, ahora se le ha encomendado la tarea de despojar a USAID de sus compromisos con asistencia humanitaria: esa es la visión de DOGE. 

   Irónicamente, el diagnóstico de USAID por parte de los dos financieros se asemeja al de Bernie Sanders, aunque denunciando la política que aparentemente lo impulsa. Según ellos, bajo la administración de Biden, USAID se convirtió en un “programa de dependencia para naciones extranjeras”, un “desvío absurdo de su de misión” que desperdicia el dinero de los contribuyentes en proyectos que han buscado simular una virtud moral en torno a temas como el clima o la igualdad de género, «complaciendo al tema del momento impulsado por grupos de interés”. En su lugar, proponen reorganizar la ayuda exterior con el propósito de “asegurar el acceso a recursos críticos, construir economías de mercado fuertes y promover vías para que el capital privado invierta… respaldados por la financiación del DFC, la minería estadounidense, el transporte marítimo y las empresas dependientes de recursos podrían intervenir, aportando capital y experiencia” a intereses geopolíticos estratégicos como Groenlandia.

   Las operaciones de la DFC en 2023 ofrecen una visión instantánea de sus actividades de reducción de riesgos: comprometió alrededor de 10.000 millones de dólares, de los cuales 1.200 millones se destinaron a Ucrania, sin revelar detalles específicos sobre los programas. Sus veinte mayores inversiones superan los 100 millones de dólares cada una. La mayor, por un total de 747 millones de dólares, se destinó al canje de deuda por naturaleza de Gabón. A primera vista, estos proyectos parecen beneficiosos para todos: naciones endeudadas como Gabón reciben alivio de la deuda a cambio de compromisos con la conservación del medio ambiente. Sin embargo, estos canjes externalizan la política medioambiental a agentes externos, como US Nature Conservancy, y crean oportunidades de beneficio para los financieros, como US Bank of America New York, que organizó la emisión de bonos azules. Al mismo tiempo, hacen poco por abordar las causas profundas de la acumulación de deuda, como las relaciones comerciales explotadoras o la volatilidad de los mercados financieros mundiales.

   Varios de los compromisos más importantes de la DFC ilustran su papel en la intersección de las prioridades geopolíticas de Estados Unidos y los intereses corporativos estadounidenses. La DFC proporcionó una garantía de 300 millones de dólares a Goldman Sachs para cubrir las posibles obligaciones derivadas del contrato con PKN ORLEN, el gigante petrolero polaco, en su intento de mitigar los riesgos asociados a las importaciones de gas natural licuado estadounidense. Además, comprometió 150 millones de dólares con el fondo de capital riesgo I Squared Climate Fund para inversiones en infraestructura en países como la India, Indonesia, Filipinas, Vietnam, Camboya, El Salvador, Malasia, México, República Dominicana, Perú y Brasil. En otra operación de reducción de riesgos, la DFC comprometió 100 millones de dólares al fondo de capital privado Global Access Fund, que privatiza infraestructuras hídricas a través de APP.

   Aunque la segunda administración de Trump pueda parecer caótica en su presentación, algunas partes de su agenda son coherentes. El nuevo gobierno acelerará la desinversión extractivista de USAID a través de la DFC, “echando al triturador” a la ayuda extranjera de la agenda de desarrollo estadounidense, como lo expresó Elon Musk. Es el Consenso de Wall Street con esteroides, dirigido por titanes del capital privado para el capital privado.

4. Cortando el Estado

   febrero 6, 2025 9:47 am Comentarios desactivados en Cortando el Estado

   El ascenso de Javier Milei a la presidencia de Argentina vino acompañado de promesas de todo tipo de reparaciones económicas, políticas y culturales. En un discurso de campaña previo a las elecciones de octubre de 2023, Milei afirmó que si su partido, La Libertad Avanza, llegara al poder, “Argentina podría alcanzar niveles de vida similares a los de Italia o Francia en quince años. Si me das veinte años”, prosiguió, “Alemania. Y si me das treinta y cinco años, Estados Unidos”. Cuando asumió el cargo en diciembre de 2023, lo hizo con una agenda política ambiciosa, pero con poco apoyo del Congreso. La Libertad Avanza obtuvo solo el 10 por ciento de puestos en el Senado y el 15 por ciento en la cámara de diputados, en la cual siguieron dominando los peronistas, por un lado, y, por el otro, Juntos Por El Cambio, la coalición que llevó a Mauricio Macri a la presidencia en 2015. Por tanto, a pesar de que la victoria electoral de Milei fue a base de grandes promesas, se le concedió un espacio reducido para maniobrar.

   El ascenso se puede explicar mediante su reputación de radical acérrimo del mercado y su aparente postura contra la élite política argentina. En los debates presidenciales, advirtió contra “la casta maldita” que, según afirmó, “en cincuenta años convertiría a Argentina en la favela más grande del mundo”. Según su discurso, los políticos corruptos mantenían al público enganchado a las dádivas estatales para que los siguieran eligiendo. A su vez, el sistema produjo déficits presupuestarios que llevaron a un aumento de la deuda o a una impresión excesiva de dinero, lo que provocó inflación y colapso económico. 

   La solución que propuso fue la desregulación radical de la economía, centrándose en la reducción del gasto público y de los impuestos. Los políticos corruptos y sus colaboradores pagarán las consecuencias, mientras los trabajadores honestos, según Milei, no deberán preocuparse. Al mismo tiempo, Milei propuso medidas completamente imposibles de adoptar que “harían que Argentina volviera a ser grande”, como la dolarización de la economía, cerrar el Banco Central, romper relaciones diplomáticas con China y un sistema educativo que funcionara con vales.

   Aunque la mayoría de sus propuestas eran obviamente irrealizables (y de hecho nunca se intentaron), representaron un aspecto importante del discurso ganador de Milei ante un electorado abatido por más de una década de profundo malestar económico. Al final, su táctica funcionó. Luego de haber obtenido poco menos del 30 por ciento de los votos en las elecciones generales de octubre, ganó casi el 56 por ciento en la segunda vuelta tres semanas después. Contaba con el rotundo respaldo de las grandes empresas, interesadas en desregular el mercado laboral y deseosas de ver reducciones de impuestos, pero también de sectores de la clase trabajadora.¹

   El choque más reciente

   Desde que llegó al poder hace poco más de un año, Milei ha presidido un intenso choque de crisis económica. Al poco tiempo de su inicio, el nuevo gobierno anunció una drástica devaluación del peso, que tuvo un efecto negativo casi inmediato sobre los salarios reales; en febrero se redujeron significativamente y continuaron disminuyendo durante todo el año; los sectores público e informal fueron los más afectados por la reducción.

   

   Como los salarios no lograron seguir el ritmo del aumento de los precios, la caída del poder adquisitivo fue drástica. Luego vino el recorte del gasto público. Milei prometió “pasar una motosierra al Estado” y lo hizo recortando el gasto de 44 por ciento a 32 por ciento del PIB. La fuente de los mayores ahorros fueron los recortes a las pensiones, obras públicas, los salarios del sector público, subsidios a la energía y el transporte y los programas sociales. Quizás lo más radical fue que el gobierno le cerró el grifo a toda financiación de la infraestructura pública, incluso proyectos fundamentales como la ampliación de un gasoducto crítico que ya había empezado, pero que tuvo que detenerse. Se eliminaron miles de puestos de funcionarias y funcionarios públicos, a menudo sin criterios que explicaran el lugar y la razón específicos de ciertos recortes.

   Las medidas se tomaron con notable crueldad; hubo quienes se enteraron de su despido al llegar a sus oficinas. Mientras esto ocurría Milei utilizó una orden ejecutiva para impulsar la reforma de las pensiones. La orden, junto con la eliminación del control de precios de ciertos medicamentos, provocó un aumento considerable del costo de vida para las personas mayores. En febrero de 2024, el gobierno anunció reducciones a los subsidios para los servicios públicos y el transporte público, y al poco tiempo siguió un aumento en los precios, lo cual contradijo una promesa explícita de campaña. 

   En medio de estos ajustes macroeconómicos, el gobierno también se apresuró a aprobar una orden ejecutiva que le permitiría eludir al Congreso. Fue por decreto que el gobierno canceló el control de precios de alquileres, permitió que los clubes de fútbol se convirtieran en empresas privadas y eliminó los controles de precios. Sin embargo, no se podía pasar por alto al Congreso por completo, en especial al introducir reformas en materia de regulación laboral y de impuestos. Milei propuso un proyecto de ley general, la Ley de Bases, con la intención de lograr una transformación de gran alcance, desde la defensa nacional hasta las regulaciones económicas. Cuando no consiguió la aprobación del Congreso, quedó claro que debía formar ciertas alianzas. 

   Alianzas conciliatorias

   Juntos por el Cambio, la coalición que gobernó Argentina bajo Macri fue la opción obvia para dicho propósito. El segmento de votantes pro Macri no solo le mostró un apoyo abrumador a Milei en la segunda vuelta, sino que Milei había correspondido nombrando a la candidata presidencial de Macri para 2023, Patricia Bullrich, como jefa del Ministerio de Seguridad. También colocó a otros ex miembros del gobierno de Macri en puestos clave: Luis Caputo como ministro de Finanzas, por ejemplo. Tanto macristas como La Libertad Avanza compartían supuestos básicos: Argentina necesitaba una terapia de choque y el peronismo debía ser purgado. Este giro hacia Milei por parte de ex macristas se explica en parte por el consenso entre miembros de Juntos por el Cambio de que el gobierno de Macri no había logrado reestructurar la economía argentina lo suficiente. La presión más importante, sin embargo, vino de los intereses empresariales al frente del sentir contra el peronismo: en particular, Cristina Kirchner. 

   En cuanto a la promesa de campaña de Milei de romper relaciones diplomáticas con países “comunistas” como China y Brasil, lo que puso fin a esas ideas fueron consideraciones pragmáticas. La fuerte dependencia de Argentina al acuerdo de intercambio con China para acceder a las reservas del Banco Central hacía la medida casi imposible. Luego de enfrentar presiones del gobierno chino para cancelar parte del acuerdo, el gobierno argentino se vio obligado a emitir una disculpa diplomática. Aun así, hubo que esperar hasta junio para conseguir una extensión del intercambio. Más recientemente Milei asistió a la reunión del G20 en Río de Janeiro, donde estrechó la mano del presidente brasileño Lula da Silva, a quien antes había insultado públicamente.

    En el frente económico, en lugar de eliminar los controles de capital como prometió, Milei mantuvo las restricciones que heredó de las dos administraciones anteriores. Ante la preocupación por los graves efectos de otra devaluación del peso sobre los precios locales, y por lo tanto sobre el consumo, el gobierno redobló los controles de capital y siguió una nueva estrategia basada en el enfoque monetario de la balanza de pagos. Este sistema, conocido como paridad móvil, es un programa de devaluaciones mensuales del 2 por ciento destinadas a forzar una convergencia entre la inflación y el tipo de cambio frente al dólar. Curiosamente es la misma estrategia que utilizó la última dictadura de Argentina entre 1978 y 1981, con consecuencias desastrosas. Cabe destacar que el arquitecto de ese plan fue Ricardo Arriazu, uno de los mentores más venerados de Milei. La estrategia goza de un gran apoyo del sector financiero, para el que las devaluaciones fijas del peso representan ganancias. 

   Con su mayor apertura a las negociaciones políticas en el Congreso, el gobierno de Milei pudo aprobar su ley general, “Ley de Bases”, en julio. Aunque al principio la ley no contó con la aprobación del Congreso, se llegaron a acuerdos para lograrlo. La ley ya no incluiría la privatización de YPF, la compañía petrolera nacional de Argentina, ni del sistema ferroviario nacional, y se moderó la delegación de poderes extraordinarios al presidente. Su victoria en el Congreso es un ejemplo de cómo la administración de Milei adoptó una doble estrategia. Por un lado, utilizó la promesa de mayores recursos nacionales (o la amenaza de reducirlos) para garantizar nuevos votos en el Senado; por otro, colaboró ​​con representantes de la coalición de Macri para impulsar reformas apoyadas por ambos partidos. A pesar de la retórica anti populista contra Milei en 2023 del candidato de Por El Cambio, para el 2024 se identificaron puntos en común y así coexistieron cómodamente.

   ¿Qué efecto han tenido estas reformas? En el primer semestre de 2024 los indicadores económicos y sociales siguieron mostrando resultados insignificantes, con un aumento al 52,9 por ciento de la tasa de pobreza, es decir, 11 por ciento con respecto al segundo semestre de 2023. Si bien medir la pobreza de ingresos en países con regímenes de alta inflación implica retos metodológicos importantes, la magnitud del aumento habla por sí sola. Este aumento provocó a su vez una fuerte caída del consumo y de la actividad económica, y un mayor deterioro del nivel de vida. Aunque lo peor de la recesión ocurrió en enero, inmediatamente después de la devaluación de la moneda, la situación no se mejoró al final de los primeros ocho meses del año. La manufactura industrial, la construcción y el comercio minorista han sido de los más afectados.La inflación, la pesadilla de Milei, disminuyó durante la primera mitad del año, pero con pocas consecuencias para la mayoría de la gente; El índice de precios al consumidor entre junio y agosto parecía haber tocado fondo con una tasa mensual del 4 por ciento (extremadamente alta). El aumento de los precios generó el entorno para otra devaluación. No obstante el gobierno se mantuvo firme y sostuvo la paridad móvil del 2 por ciento mensual por temor a que otro aumento de la inflación dañara su imagen pública. El dólar artificialmente “barato” ejerció más presión sobre las reservas del Banco Central, que ya estaban comprometidas debido a la caída de los precios internacionales de exportaciones argentinas clave, como la soja y el maíz. Aunque el gobierno logró mejorar las reservas durante sus primeros meses en el poder, la mejoría se hizo más lenta después de que se prioriza el control del tipo de cambio ante el dólar con sus devaluaciones programadas.

   La guerra cultural

   Las opiniones de Milei sobre las ideas de izquierda nunca estuvieron ocultas: amenazó abiertamente a quienes se consideran izquierdistas, expresó su oposición a las leyes de aborto y desestimó el cambio climático como una mentira. A diferencia de los temas económicos, donde la agenda de Milei hizo rápidas concesiones al macrismo, su cruzada cultural e ideológica sólo se intensificó una vez en el poder. El primer blanco fue el sistema universitario público nacional. Milei ya había congelado los presupuestos universitarios, lo cual en la práctica, en medio de la inflación, significó desfinanciarlos. La financiación para la investigación, que ya era escasa, desapareció por completo, mientras que los salarios de profesoras y profesores, como los de la mayoría del sector laboral, quedaron muy por debajo de la inflación. En octubre, la guerra contra las universidades se amplió cuando el gobierno, acompañado de sus partidarios, comenzó a referirse a las universidades como “centros de adoctrinamiento de izquierda” y afirmó falsamente que se negaban a ser auditadas.

    En su guerra cultural, la administración de Milei tiene un ejército de soldados de infantería, en su mayoría hombres jóvenes. Su núcleo lo compone un grupo organizado que se dedica a intimidar a sus oponentes políticos, engañar a las personas en las redes sociales y amplificar el discurso de odio que viene desde arriba. Con el tiempo este grupo ha ido ganando terreno, consolidando su influencia con el debut de su propio canal de streaming, Carajo, financiado por algunos de los patrocinadores de la campaña presidencial de Milei y jóvenes propietarios de medios deseosos de aumentar sus ganancias al dirigirse a una audiencia aún sin explotar. En la mayoría de sus programas los presentadores son hombres y Carajo se convirtió en una plataforma radical que hace eco de algunas de las ideas más reaccionarias del gobierno. Entre estas destacan las que tienen que ver con los derechos LGTBQ+ y el cambio climático. Muchas de estas “estrellas” del streaming han pasado a formar un movimiento político que afirma ser la “rama militante” del gobierno y se declara dispuesto a defenderlo a cualquier precio. 

   También se han ido acumulando amenazas de represión estatal. Se ha facultado a varias fuerzas policiales para intimidar aún más a manifestantes y disciplinar a movimientos sociales y partidos de oposición. Las tácticas incluyen emplear oradores en las estaciones de transporte para denunciar a manifestantes e instar a la gente a no participar en las manifestaciones. Las cosas empeoraron aún más en octubre, cuando el gobierno reutilizó Mi Argentina (una aplicación creada por primera vez durante la pandemia para almacenar identificaciones, licencias de conducir y otra información personal) para enviar mensajes de oposición a los sindicatos que estaban organizando una huelga de transporte.Para noviembre la terapia de choque de Milei parecía estar dando algunos de los resultados previstos. La campaña de amnistía fiscal que inició el gobierno logró que unos 20.000 millones de dólares en manos argentinas, fuera del sistema bancario nacional, fluyeran de vuelta al país. A medida que el capital regresó, los indicadores del mercado mejoraron y por lo tanto el gobierno pudo mantener la paridad móvil cerca del 2 por ciento. La inflación cayó por debajo del 3 por ciento en octubre y siguió cayendo. A pesar de que se produjo a expensas de la caída de los salarios reales y una severa recesión, mucha de la ciudadanía argentina, cansada de la alta inflación que duró años, lo ha celebrado. Una encuesta Gallup hecha a finales del año pasado muestra que el optimismo económico va en aumento. El 53 por ciento dice que su nivel de vida está mejorando: es la primera vez que este porcentaje es mayoritario desde 2015.

   

   
   En las últimas semanas el gobierno anunció, rebosante de confianza, que se impulsará la desregulación total del transporte público y la relajación de las políticas de control de armas de fuego.

   De cara al futuro

   Las elecciones al Congreso se celebrarán en 2025 al mismo tiempo que se vence el plazo de pagos importantes de la deuda. Cabe tener en cuenta que, incluso si el gobierno logra mantener la inflación y el tipo de cambio ante el dólar estadounidense bajo control, otros factores como una devaluación del real brasileño o cambios en la competitividad de Argentina como exportador de productos clave, aún podrían causar estragos. El sector agrícola por su parte está dispuesto a impulsar una nueva devaluación del peso para beneficiar al valor de sus exportaciones. Otros sectores que exportan servicios, como el de programación de software, ya están empezando a ver lo que significa un “dólar barato” para los ingresos. A medida que Argentina se vuelve más cara en dólares, las empresas europeas y estadounidenses comienzan a buscar a sus trabajadores extranjeros “nómadas digitales” en otros lados. Con el tipo de cambio más bajo en décadas, es probable que las playas brasileñas y extranjeras se llenen de personas argentinas, mientras el turismo internacional a Argentina caiga aún más.

   Aunque la economía sigue estando vulnerable, el éxito en la gestión de la inflación probablemente le garantice buenos resultados a Milei en las próximas elecciones al Congreso, lo cual a su vez aumentará la influencia política de su gobierno. Incluso si el gobierno no logra victorias económicas, es probable que aumente sus puestos en el Congreso, dado que su pequeño grupo de representantes no tendrá que competir por su reelección hasta 2027. El regreso de Donald Trump a la Casa Blanca ha reforzado aún más la moral de la ciudadanía mileista. Más allá de las obvias similitudes políticas, Trump podría presionar al FMI para que le ofrezca un mejor acuerdo y programa de pagos a Argentina, como lo hizo para Macri en 2018.

   Después de un año en el gobierno, parece que, a diferencia de seguir los pasos de Estados Unidos o Europa, a Milei le interesa transformar a su país en algo distinto. Argentina, un país con una larga tradición de clases medias fuertes, desigualdad limitada y prestación de servicios públicos básicos mediante políticas bienestaristas, ahora enfrenta la posibilidad de perder las instituciones ya dañadas que sustentaron el éxito del país frente a las economías de otros países latinoamericanos en la mayor parte del siglo XX. El desmantelamiento del Estado de bienestar, los intentos de promover beneficios fiscales para la clase social rica y la desregulación total de la economía hacen que Argentina corra el riesgo de convertirse en un país donde el crecimiento económico está garantizado por salarios bajos y una falta total de regulación sobre las empresas extranjeras. La combinación de un modelo de este tipo con el deterioro de las capacidades del Estado probablemente signifique una mayor polarización en un país que solo ha vivido con un gobierno democrático desde 1983. 

   Aunque Juntos por el Cambio y el gobierno de Milei han colaborado de manera importante, aún están lejos de una alianza política total, más que nada porque Macri no quiere cederle su poder político a Milei. No obstante, parece que en Argentina está emergiendo un nuevo sector político que reúne a partes de la centroderecha tradicional, a los defensores neoliberales y a la extrema derecha para formar algo que se parece en casi todo al actual partido Republicano de Estados Unidos. El fracaso de alternativas más moderadas como el gobierno de Macri de 2015 a 2019 generaron las condiciones para que varias facciones se unieran bajo el liderazgo de Milei. Quienes integran Juntos por el Cambio y se han mantenido al margen de la deriva hacia la extrema derecha, tendrán que decidir si aferrarse a su posición centrista, por marginal que sea ahora, o si intentarán tender puentes con el peronismo y sus aliados. El peronismo, a su vez, necesita aclararse que tanto está dispuesto a ceder para cimentar una alternativa política que, como los frentes populares del pasado, sepa unir las facciones disímiles para oponerse a un mal mayor. No parece probable a corto plazo, pero un buen desempeño de la coalición gubernamental en las elecciones del Congreso de 2025 podría ser el incentivo para un realineamiento de este tipo. Si le va bien a la coalición, aunque Milei ciertamente no hará que Argentina “vuelva a ser grande”, si habrá transformado su sistema político en algo que no se diferenciará del paisaje político estadounidense actual.

   Este ensayo fue traducido del inglés al español por Adriana Nodal-Tarafa. 

5. Estado y desarrollo

   enero 30, 2025 7:29 pm Comentarios desactivados en Estado y desarrollo

   La economía mundial ha visto un resurgimiento de la política industrial en las últimas décadas. Como resultado, los programas de desarrollo nacional se encuentran en medio de consideraciones geopolíticas polarizantes, como las emisiones de carbono, cuotas de fabricación mundial y la integración en bloques rivales de comercio e inversión. El antagonismo principal entre Estados Unidos y China en la competencia tecnológica ha incidido tanto en el resurgimiento de la política industrial entre los países que la abandonaron durante el auge  neoliberal, como en su transformación en herramienta económica entre los países que la mantuvieron.

   En Brasil, la reacción al crecimiento económico chino fue diferente.  Las compras chinas de materias primas han moldeado la estructura de la economía brasileña de forma contradictoria, estimulando el crecimiento de industrias de materias primas, al mismo tiempo que limitan las posibilidades de inversión en empresas de mayor valor agregado y tecnologías más novedosas. La visita de Xi Jinping a Brasil en noviembre de 2024 para la cumbre del G20 recalcó la influencia de China sobre el futuro de la economía brasileña. En América Latina, casi todos los países–con la excepción de Brasil, Colombia y México–han firmado memorandos de entendimiento con China como parte de la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Los debates sobre nuevos proyectos de cooperación entre ambos países, incluyendo la posible adhesión de Brasil a la Iniciativa, están en curso. La forma en que la economía brasileña crecerá y evolucionará en los próximos años está, por lo tanto, condicionada por la presencia de la demanda y la inversión china.

   Desindustrialización y “desnacionalización” 

   A diferencia de la política industrial estadounidense, impulsada por las medidas proteccionistas de las nuevas tecnologías; de la política industrial europea, que ha dado prioridad a la reducción de las emisiones de carbono; y de la política industrial de Asia Oriental, que ha tratado de cultivar la innovación y promover la industrialización, la política industrial brasileña se enfrenta al problema de ascender en las cadenas de valor que comparte con su mayor socio comercial y, al mismo tiempo, contrarrestar las principales tendencias estructurales que la relación ha producido. Mientras que en el ámbito diplomático el avance de China ha expandido las posibilidades de negociación internacional mediante el bloque monetario BRICS, en el ámbito económico, el crecimiento chino contribuyó a reducir las restricciones de la balanza de pagos y a expandir la demanda agregada, conocido como el  “efecto demanda”¹. Sin embargo, también se profundizó la primarización de la actividad económica, haciendo que Brasil dependiera en gran medida de las materias primas, según la definición de la UNCTAD². El país se ha convertido en exportador principal de petróleo, soja, carne, hierro y otros minerales, y en un importador de bienes de capital y productos electrónicos de China³.

   El desarrollo chino ha invertido el modelo de crecimiento brasileño, el cual se ha alejado de los objetivos industriales de la década de 1970 y en vez se aproxima al patrón histórico de especialización en exportaciones primarias. Este patrón ha persistido a pesar de las diversas políticas industriales, aplicadas de manera fragmentada por todos los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT), incluyendo la actual administración de Lula.  Este proceso de reprimarización produce coaliciones sociopolíticas que obstaculizan profundamente los procesos de cambio estructural. Entre 2012 y 2022, la participación de la industria manufacturera brasileña en el valor agregado de la manufactura mundial disminuyó en promedio un 0,73% anualmente⁴.

   Aunque la desindustrialización ha sido ampliamente debatida en Brasil,  la política fiscal brasileña ha dado lugar a un proceso estructural diferente que también limita el modelo de crecimiento económico. Se trata del proceso de “desnacionalización”, o la creciente presencia de la propiedad e inversión extranjeras en la economía brasileña. En la última década, el país se ha posicionado como uno de los principales receptores de inversión extranjera directa (IED) a nivel mundial. La escasa presencia de empresas locales en sectores alejados de los recursos naturales limita la capacidad de las políticas industriales dependientes al IED de contribuir a la meta de una transformación estructural. En el contexto de restricciones fiscales, la desnacionalización hace políticamente difícil la adopción de estrategias industriales enfocadas en nuevos sectores y procesos innovadores.

   El desafío actual es construir una senda de desarrollo sostenible que, al mismo tiempo, impulse el empleo y los ingresos, reduzca las desigualdades sociales y logre una disminución significativa de la deforestación, el factor que más contribuye al cambio climático en Brasil. 

   Cambio climático y política industrial

   El cambio climático ha asumido un papel central en la reconfiguración de la política industrial contemporánea. Sin embargo, la competencia entre las grandes potencias ha dificultado la formulación de programas y medidas estándares para la transición de los sistemas energéticos y la mitigación de los efectos del cambio climático.

   Para promover cambios estructurales se necesita discutir nuevamente la relación entre Brasil y China.  La reanudación de un programa de industrialización puede que ayude a reconciliar las motivaciones divergentes de alterar la estructura económica nacional de Brasil y la transición de los sistemas energéticos mundiales lejos de los combustibles fósiles. Brasil está comprometido con el Acuerdo de París y se ha fijado la meta de llegar a cero emisiones netas para 2050. A la vez, el país necesita superar su retraso tecnológico en el sector manufacturero. Frente a estos desafíos, el país cuenta con algunos activos estratégicos, entre ellos una matriz energética limpia. Para las principales economías emergentes, como China e India, reducir la dependencia del carbón en su matriz energética representaría un impacto significativo en la disminución de emisiones de CO₂. Brasil, en cambio, ya dispone de una base hidroeléctrica sólida y, con la reciente expansión de los parques eólicos y la energía solar, tiene el potencial de incrementar su producción industrial utilizando una fuente energética mucho más limpia⁵.

   La cuestión de la electricidad en Brasil, sin embargo, no sólo está relacionada con la ampliación del suministro, sino también con el precio. La energía en Brasil es costosa y su política de precios es altamente compleja debido a la privatización de Eletrobras. El tipo de diversificación y la composición actual de la oferta también representan un obstáculo. Además de la hidroelectricidad, el país cuenta con una presencia significativa de energía eólica y solar, complementadas por fuentes a base de gas, lo que añade más variables a la estructura de costos. Ante las limitaciones de la hidroelectricidad, la expansión de la oferta energética requerirá mayores inversiones en fuentes renovables, mientras que la reducción de las tarifas persiste como un desafío fundamental en términos de equidad distributiva⁶.

   Brasil también tiene un gran potencial en la producción de vehículos eléctricos, especialmente los motores híbridos. Actualmente, el país exporta manganeso, niobio, níquel, litio, grafito y bauxita a China. El desafío es lograr la internalización de segmentos estratégicos dentro de las cadenas productivas de estos vehículos. El Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) de 2023 y la Nueva Industria Brasil (2024) ya han formulado políticas para la industrialización del litio. Aunque a una escala aún limitada, la empresa china BYD ha comenzado a producir baterías en la zona franca de Manaos, lo cual sugiere la posibilidad de un programa de producción industrial que combine motores eléctricos con etanol y biodiésel.

   El resurgimiento de la política industrial requiere una mayor interdependencia entre el sector público y el privado, con el fin de fortalecer la coordinación entre el gobierno, las empresas tecnológicas, las universidades y los laboratorios de investigación. Existen iniciativas clave de cooperación con empresas extranjeras, como la asociación de BYD con laboratorios de la Universidad de Campinas para el desarrollo de tecnologías de paneles solares⁷. Actualmente, Brasil es un gran importador de estos paneles, que a su vez constituyen el principal producto de exportación de China. La producción local de estos equipos y la incorporación de parte de esta cadena productiva, junto con la fabricación de baterías y componentes para vehículos eléctricos híbridos, representan oportunidades que el país puede impulsar a través de aranceles, financiamiento y compras gubernamentales. Asimismo, hay perspectivas de inversión de empresas chinas en big data e inteligencia artificial con un potencial impacto significativo en la infraestructura de tecnologías de la información y la comunicación.

   La producción a gran escala de bioetanol, biodiésel, biocombustible para aviación e hidrógeno verde representa otra gran oportunidad para Brasil, considerando la demanda mundial y las capacidades tecnológicas ya existentes. En general, las áreas prioritarias destacadas en los memorandos de entendimiento sobre cooperación tecnológica con China, especialmente en bioenergía y tecnología de la información y la comunicación, podrían fortalecer la relación entre investigación e inversión en Brasil.

   Ante la creciente rivalidad entre Estados Unidos y China, Brasil tiene la oportunidad de ampliar su capacidad de negociación comercial y diplomática para atraer proyectos de alta tecnología de ambas potencias y aumentar el contenido local de los capitales invertidos por empresas chinas y estadounidenses. De esta manera, Brasil seguiría una estrategia similar a la adoptada por los propios Estados Unidos, China y otros países asiáticos. Sin embargo, la expansión de estos proyectos no depende únicamente de la capacidad de negociación, sino también de iniciativas domésticas y compensaciones financieras, como el aumento de recursos disponibles en el BNDES, en la Finep⁸ y en los laboratorios de investigación de las universidades.

   Deforestación y agroindustria

   El principal desafío ambiental de Brasil no está relacionado con las emisiones de su matriz energética, sino con la deforestación. Aunque el país es un emisor moderado de gases de efecto invernadero, la agricultura y la ganadería son sus principales fuentes de emisión, y la expansión de estas actividades ha generado externalidades significativas, en particular el uso y manejo de tierras y la deforestación. El drástico aumento de la deforestación durante el gobierno de Jair Bolsonaro fue el resultado de una desregulación sin precedentes, que abrió las puertas a una expansión caótica y devastadora. Con el regreso de Lula en 2023, la deforestación comenzó a disminuir y se restablecieron los mecanismos de fiscalización, frenando — aún no totalmente —la destrucción ambiental heredada. Sin embargo, aunque esta evolución es positiva, sigue siendo insuficiente y corre el riesgo de volverse cada vez menos relevante si no se modifican las actuales dinámicas de expansión y acumulación.

   El mayor obstáculo para abordar esta cuestión es el poder político de los grandes propietarios del agronegocio. Brasil ya ha aprobado la creación de un mercado de carbono, pero debido a la influencia del sector agropecuario en el Congreso, el sistema de «cap and trade» propuesto excluye a la agricultura, a pesar de ser el principal responsable de las emisiones de gases de efecto invernadero⁹.

   El Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), la Nueva Industria Brasil, el Plan de Transformación Ecológica (2023) y los acuerdos de cooperación tecnológica con China firmados en 2024 buscan responder a estos desafíos en un contexto marcado por la desindustrialización y la fuerte dependencia de las exportaciones de materias primas. Estos programas han definido como prioridades estratégicas la infraestructura, el desarrollo productivo, la reindustrialización, la diversificación exportadora, la digitalización, la inteligencia artificial, el complejo industrial de la salud, la descarbonización y la bioeconomía, asignando inversiones y recursos para la investigación y el desarrollo en estas áreas. Sin embargo, para que estas iniciativas sean efectivas y se traduzcan en proyectos de inversión con impacto en la estructura productiva, no solo requieren coordinación, sino también escala, recursos fiscales, financiamiento dirigido, una política comercial estratégica y mecanismos de estímulo, como compras gubernamentales orientadas a la innovación.

   Desatando al Estado

   Durante los gobiernos anteriores del Partido de los Trabajadores (PT), existieron políticas industriales enfocadas nominalmente en el cambio estructural. Sin embargo, implementadas en un período de gran expansión del agronegocio exportador, resultaron demasiado débiles para frenar la desindustrialización y la regresión de la estructura industrial. Las inversiones en infraestructura—elemento clave para mejorar la productividad sistémica del país—son un eje central del nuevo PAC, pero aunque representan un intento de recuperación, siguen siendo insuficientes. Su nivel estructural sigue siendo bajo tanto en relación con las necesidades internas, tras años de estancamiento, como en comparación con otros países en proceso de transformación. Mientras que en la década de 1970 estas inversiones representaban alrededor del 10 por ciento del PIB, hoy apenas alcanzan el 2,6 por ciento, y su expansión depende en gran medida de inciertas iniciativas basadas en asociaciones público-privadas.

   Sin un aumento en la capacidad de inversión del Estado—cuyos recursos a nivel federal llevan años estancados—cualquier proceso de transformación estructural no llegará a consolidarse o avanzará de manera desequilibrada y desigual. La inclusión de las inversiones públicas en infraestructura estratégica—como las del PAC—dentro de las metas fiscales sobre el gasto primario, como ocurre actualmente en Brasil, limita la capacidad de expansión de este tipo de inversiones, haciéndolas depender de flujos privados de inversión y de IED. Estos rara vez son suficientes en términos de volumen o alineación con el proceso de transformación deseado. Es innegable que el Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES), tras una serie de gobiernos en los que perdió su enfoque histórico en la industria y redujo su papel como prestamista a largo plazo, ha recuperado protagonismo en el tercer mandato de Lula, con un fuerte compromiso con la industrialización y el cambio estructural. El banco ha lanzado nuevas iniciativas financieras alineadas con las prioridades establecidas por la Nueva Industria Brasil y el Plan de Transformación Ecológica. Sin embargo, su expansión como inversor a largo plazo sigue enfrentando limitaciones debido a su dependencia del Tesoro Nacional. En cualquier caso, el impacto del Banco de Desarrollo en el proceso de transformación estructural no solo requiere nuevos mecanismos de financiamiento que amplíen la oferta de crédito, sino que también depende de las decisiones de inversión del sector privado y de las empresas estatales.

   Por último, existe un desafío institucional en la relación entre el Estado y el mercado. Como se ha mencionado, el resurgimiento de la política industrial contemporánea no solo ha consistido en la selección estratégica de sectores y actividades, sino también en una política de compras públicas orientada a la innovación. En Brasil, las compras públicas han desempeñado históricamente un papel clave en diversas áreas, como la petroquímica y el sector de salud. No obstante, en los últimos años los criterios dominante han sido los de eficiencia y transparencia, enfocados casi exclusivamente en la reducción de costos, sin consideraciones de mediano plazo para el desarrollo tecnológico¹⁰.

   En síntesis, el problema central señalado hace tiempo por Maria da Conceição Tavares para la renovación de un Estado desarrollista sigue siendo extremadamente vigente:

   “La cuestión es el propio poder del Estado, […] no basta con una burocracia de planificación, ni con bancos y empresas estatales. Para que un plan de desarrollo funcione, es necesario un alto grado de coordinación económica estructural y control sobre las inversiones y las políticas públicas globales, lo que, a su vez, exige un elevado nivel de coordinación política dentro del Estado y alguna forma de pacto social”¹¹.

   Este artículo fue traducido del portugués al español por Aminta Zea.

6. Desplazamientos laborales

   enero 10, 2025 5:30 pm Leave a Comment

   En la actualidad, se discute en el Congreso de Colombia una reforma laboral impulsada por el gobierno de izquierda de Gustavo Petro. La reforma busca modificar aspectos importantes del sistema laboral, recuperar derechos perdidos en las últimas décadas y crear condiciones más justas para los trabajadores. Las propuestas incluyen el incremento en la licencia de paternidad, la garantía de que todos los migrantes (incluso indocumentados) tengan acceso a los beneficios de cualquier otro trabajador colombiano y la incorporación del sector informal en la cotización de la seguridad social.  

   En su forma actual, liderada por grandes centrales obreras como la CUT y sindicatos como la USO, la reforma laboral busca recuperar derechos de trabajadores formales que se han reducido en los últimos años, como indemnizaciones más altas por terminación de contratos y mayor valor en los recargos por trabajo nocturno y dominical. Sin embargo, también ha generado críticas en el sector empresarial, representado por organizaciones como la ANDI, FENALCO y ACOPI, que argumentan que el aumento de los costos laborales afectaría especialmente a las pequeñas y medianas empresas, por lo que conduciría a una reducción del empleo formal. 

   Estos debates están estrechamente ligados a la evolución de la política laboral en Colombia. A lo largo de las últimas décadas se ha dado un retroceso en los derechos formales de los trabajadores, mientras que, por otro lado, se ha priorizado la educación superior y la formalización laboral a través de la cobertura en el Sistema de Seguridad Social. En los últimos años, Colombia se ha enfrentado a una alta informalidad: el 60 por ciento de la población trabajadora está en esa condición. De los 21 millones de personas que tienen empleo, 12,4 millones son informales, lo que representa una parte sustancial de la fuerza laboral que no disfruta de los beneficios de la formalización, como seguridad social y derechos laborales. Enfrentar este fenómeno de informalidad ha sido una constante en las políticas laborales del país. 

   A pesar de que la formalización laboral se ha expandido, por ejemplo, mediante programas de transferencias a estudiantes universitarios y la cotización a pensiones por semana y por debajo del salario mínimo, la alta tasa de informalidad persiste. Esta insistencia apunta a una situación donde la importancia del sector de los servicios y las pequeñas empresas para la economía colombiana, junto con un envejecimiento tendencial de la población trabajadora, restringe la capacidad de los responsables de la política para aumentar los ingresos y mejorar las condiciones laborales.

   Tres restricciones

   En Colombia, como en otros países de la región, el sector de los servicios ha adquirido mayor importancia para el empleo, una tendencia que se monta a los años 80. En los países industrializados, la participación de la manufactura en la producción cayó del 31 por ciento al 23,6 por ciento entre la década de los sesenta y los ochenta. Simultáneamente, el sector de los servicios aumentó del 51,6 por ciento al 60,2 por ciento. Durante el mismo período, en América Latina y el Caribe, la participación de la agricultura descendió del 16,5 por ciento al 9,5 por ciento. La industria no presentó mayores cambios, pasó del 21,1 por ciento al 23,5 por ciento. Sin embargo, el sector de los servicios sí aumentó del 50,6 por ciento al 54,5 por ciento. 

   Durante el mismo marco de tiempo, la participación del sector agrícola en Colombia disminuyó del 32,4 por ciento al 24,6 por ciento. La industria se elevó levemente del 22,9 por ciento al 25,1 por ciento, pero entró en declive hacia finales de los años ochenta. Mientras tanto, el sector de los servicios creció del 44,7 por ciento al 50,3 por ciento a finales de los 90s. En 2019, el sector de los servicios en Colombia representó casi el 60 por ciento del PIB, aunque sólo el 20 por ciento de las exportaciones¹. Entre los factores que han dado lugar a los cambios en la estructura económica de Colombia, se encuentran la urbanización y el desarrollo de infraestructuras, así como el avance tecnológico y la globalización, que han desplazado la manufactura a regiones de menor costo. Además, la automatización y la transformación del mercado laboral han favorecido la expansión del sector terciario, que requiere habilidades específicas para manejar el crecimiento de servicios financieros y tecnológicos.

   Además del peso creciente del sector de los servicios, esta transformación se da en una economía donde la mayor parte del empleo sigue siendo informal. Según un informe de la Universidad del Rosario en 2017, el 65 por ciento de la fuerza laboral colombiana no cotiza a la seguridad social, es decir, no aporta a salud y pensión². La mayoría de los colombianos trabajan en el sector agrícola, de comercio y de servicios administrativos, por lo que los sectores más informales son precisamente los de la agricultura y los servicios domésticos, mientras que el sector financiero y los servicios administrativos son los más formales. En el comercio y la hotelería la informalidad alcanza hasta el 64 por ciento.

   Esto ocurre en un tejido empresarial donde la mayoría de los empleadores son empresas de menos de 6 trabajadores, y es precisamente entre los microempresarios donde hay más empleos informales, sin protección social en pensiones ni en riesgos laborales.

   Para 2023, sólo el 20 por ciento de las empresas tenía más de 200 trabajadores. Es decir, las empresas grandes representan menos del 25 por ciento de los empleos en el mercado laboral. Aún más dramática es la situación del sector rural, donde la informalidad llega a estar por encima del 80 por ciento en algunos casos.

   A esto se le añade que Colombia está experimentando, como otros países, un fenómeno de envejecimiento poblacional. A medida que la proporción de personas mayores en la población aumenta, crece también la presión sobre el sistema de pensiones. La sostenibilidad del sistema de seguridad social se vuelve cada vez más incierta, y esto hace urgente la implementación de una reforma pensional sostenible, además de un mercado laboral que incremente las cotizaciones. A la vez, Colombia aún se encuentra en una etapa de bono demográfico, lo que significa que la proporción de la población en edad productiva (aquellos mayores de 18 años y menores de la edad de jubilación) es superior a la de los dependientes (niños y adultos mayores).

   Empleo formal y educación

   Debido a estas restricciones, la educación ha sido una herramienta crucial para la formalización del empleo, tanto en las reformas laborales de 2013 como las de 2023. Mientras que en 2013 el 30 por ciento de la población se consideraba en informalidad, en 2023 esa cifra bajó al 25 por ciento.      

   De acuerdo con las siguientes gráficas, al comparar los años 2013 y 2023, se observa un aumento en la participación total y un incremento en la formalización, acompañado de una reducción de la informalidad. También se evidencia una disminución en la población que se encuentra estudiando, posiblemente debido al descenso en los jóvenes.

   

   

   Ese aumento ha estado empujado por políticas educativas que han promovido el acceso a la educación en los últimos años, como el plan maestro de equipamientos educativos de Bogotá, que funcionó entre el 2011 y el 2019, y el programa Ser Pilo Paga, que funcionó entre 2014 y 2018.

   La educación primaria está universalizada, mientras que la secundaria y técnica cubren sólo la mitad de la población. En los últimos diez años, la proporción de personas con educación superior creció en 6 puntos porcentuales y la de educación media en 7 puntos porcentuales sobre el total de la población.

   Sin embargo, aunque los niveles educativos están aumentando, los retornos a la educación han disminuido. Todos los niveles educativos están ganando menos en relación con el salario mínimo.

   Salarios estancados

   El salario mínimo en Colombia afecta las condiciones salariales tanto de los trabajadores formales como los informales. Desde su establecimiento en 1945 hasta la década de los 80, su estructura estuvo marcada por variaciones sectoriales y regionales, y solo con el tiempo se ajustó de manera más uniforme y sistemática.

   El salario mínimo en Colombia se constituyó por ley en 1945 pero no fue hasta 1950 cuando se estableció su monto en 2 pesos diarios de la época. La política de los distintos gobiernos fue la de decretar distintos mínimos para cada sector—manufacturero, comercio, servicios, transporte, construcción, primario— y por zona del país. Sólo en 1979 el salario mínimo se comenzó a ajustar anualmente y en 1981 se unificó.

   En los últimos años, se ha observado un incremento sostenido en el salario mínimo, especialmente bajo los gobiernos de Iván Duque y Gustavo Petro, ambos de orillas ideológicas distintas. Sin embargo, estos aumentos no se han reflejado proporcionalmente en una mejora generalizada de los ingresos en el país.

   Entre 2016 y 2021, los incrementos salariales en Colombia oscilaron entre el 3,5 por ciento y el 7 por ciento. Sin embargo, en 2022, durante el gobierno de Iván Duque, se registró un aumento del 10,7 por ciento. En el gobierno de Gustavo Petro, los aumentos fueron aún más significativos, con un alza del 16 por ciento en 2023 y del 12 por ciento en 2024. Para 2025, el salario mínimo está en $1.423.500 millones mensuales, un aumento de casi el 10 por ciento.

   A pesar de los incrementos, la brecha entre el salario mínimo y los ingresos medios sigue siendo amplia, con un número significativo de trabajadores que ganan sólo el salario mínimo o incluso menos. La reforma laboral propuesta por el gobierno Petro se concentra en mejorar las condiciones de aquellos que ganan un salario mínimo o más, incrementando los costos asociados con su vinculación formal, pero deja por fuera a un porcentaje significativo de la población laboral que sigue en la informalidad, donde las condiciones de trabajo y los salarios son mucho más bajos.

   Los incrementos en el salario mínimo no se han traducido en mejoras proporcionales en los salarios promedio, que han continuado acercándose al salario mínimo. Según la siguiente gráfica comparando los datos de 2013 vs 2023, las personas que ganan menos del salario mínimo siguen siendo las mismas, mientras que las que ganan el salario mínimo han aumentado. Lo interesante es que la gráfica también muestra que las personas que ganan más del salario mínimo, pero menos de tres salarios mínimos (señalados con verde en la gráfica), se han disminuido.

   

   Esta tendencia de estancamiento salarial se da tanto en la formalidad como en la informalidad, como muestra la gráfica que compara estos ingresos en 2013 y 2023. 

   

   A lo largo de las últimas décadas, los gobiernos colombianos han logrado avances significativos en la reducción de la informalidad laboral, aunque esta sigue representando alrededor del 60 por ciento de la economía, lo que equivale a más de 12 millones de personas. Las reformas implementadas, como el Decreto 2616 de 2013 y la Ley 1607 de 2012, han sido fundamentales en este proceso al facilitar la cotización a pensiones por semana y reducir los costos de seguridad social para los trabajadores con ingresos bajos. 

   Asimismo, estas reformas han sido acompañadas de un fuerte impulso a la educación, dentro de un proceso más amplio de transformación económica, en el que el sector de los servicios ha adquirido una creciente relevancia, representando más del 60 por ciento del PIB. Sin embargo, la formalización laboral sigue siendo un desafío pendiente, que requiere un enfoque más integral y estructural para consolidar los avances logrados.

   Para abordar los desafíos estructurales que enfrenta la economía colombiana y el mercado laboral, es fundamental reconocer que, aunque las reformas laborales pueden mejorar las condiciones de los trabajadores formales, el aumento generalizado de los salarios requiere una transformación más profunda de la estructura económica. La alta tasa de informalidad y la concentración de la actividad económica en sectores de baja productividad limitan la capacidad del país para generar ingresos sostenibles a través de una mayor formalización. Además, la dependencia a sectores como los servicios, que han crecido sustancialmente en el PIB, no necesariamente se traduce en una mejora automática de los salarios, ya que muchos de estos empleos son de baja remuneración y carecen de estabilidad. 

7. Transferencia y Transición

   diciembre 18, 2024 6:33 pm Comentarios desactivados en Transferencia y Transición

   En los últimos años de crecientes disputas comerciales entre China y Estados Unidos, este último ha discutido frecuentemente una práctica que considera inaceptable: las transferencias de tecnología que las empresas estadounidenses deben ofrecer a sus colaboradores chinos si desean hacer negocios en su país. Donald Trump arremetió contra ellas y Joe Biden las calificó como “injustas”. Al otro lado del Atlántico, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, explicó que tales prácticas por parte de China amenazan la “seguridad económica y nacional” de Europa, y justifican medidas multifacéticas de “reducción de riesgos” para desvincular las dos economías. En este contexto, las transferencias de tecnología están siendo “impuestas de manera forzada” por un competidor importante.

   Sin embargo, no es nueva esta práctica de exigir a los inversores extranjeros que ayuden a los países de ingresos más bajos a acercarse a la frontera tecnológica a cambio de la ubicación de instalaciones o de brindar acceso a sus mercados laborales. De hecho, la mayoría de los países que ahora son industrializados emplearon precisamente este tipo de políticas cuando se encontraban en niveles más bajos de industrialización.

   Las críticas indiscriminadas a las transferencias de tecnología son particularmente desacertadas en el contexto actual, cuando el mundo intenta, aunque de manera desordenada, cambiar sus prácticas económicas y frenar con ello el cambio climático. En el Norte global, el nuevo consenso sobre la acción climática ha llevado al desarrollo de paquetes de políticas industriales —principalmente subsidios e incentivos— que buscan estimular el desarrollo tecnológico y la producción que se necesita para descarbonizar la economía.

   La mayoría de los países del Sur global no tiene suficiente capacidad financiera para seguirle el paso a este tipo de agenda industrial. En cambio, se ven en la necesidad de recurrir a un enfoque regulatorio para atraer inversión extranjera y garantizar que dicha inversión transfiera los conocimientos necesarios para que los actores económicos del Sur innoven y asciendan en la cadena de valor. Este fue precisamente el enfoque utilizado por Japón, Corea y Taiwán, algunas de las economías que más rápidamente se desarrollaron en el siglo XX, cuando regularon las actividades de las empresas multinacionales para garantizar la transferencia de tecnologías y la creación de ciclos virtuosos domésticos de difusión tecnológica.

   El argumento del Norte global contra las transferencias de tecnología cuestiona este estado de cosas. Al abrirse al comercio internacional mediante su adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC) —World Trade Organization en inglés— y mediante la firma de tratados comerciales, los países del Sur global —sostiene el argumento— se han comprometido a respetar los derechos de propiedad intelectual, que están ahí para garantizar que los innovadores se beneficien de sus inventos y, por ende, promover el desarrollo tecnológico. Por esta razón, cualquier transferencia de tecnología “obligada” se considera un comportamiento “anticompetitivo” que debería ser penalizado. Desde este punto de vista, el régimen actual de derechos de propiedad intelectual está consagrando un sistema que impide el desarrollo en lugar de fomentarlo.

   Derechos de propiedad intelectual y los límites al desarrollo tecnológico

   Los países del Sur global han criticado el estricto régimen comercial que prohíbe su avance tecnológico. Dicho régimen tiene su origen en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) —Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) en inglés—, firmado en 1995 y aplicado por la OMC. El acuerdo estableció una ambiciosa agenda para alinear las protecciones nacionales de propiedad intelectual con estándares globales. Este sistema resultante —respaldado por los países del Norte global— ha tenido un éxito general en difundir estas protecciones en todo el mundo, pero también ha obstaculizado la actualización tecnológica en el Sur global al aumentar los costos de adquisición tecnológica. Por estas razones, los países en desarrollo plantearon desafíos contra las restricciones de los derechos de propiedad intelectual, exigiendo un acceso equitativo a innovaciones transformadoras.

   La campaña por el “acceso a los medicamentos” fue quizá el ejemplo más importante y exitoso de este tipo de contestación. La rápida propagación del VIH/SIDA en el África Subsahariana a finales de los años 90 y principios de los 2000 evidenció la manera como el régimen de derechos de propiedad intelectual impedía efectivamente el acceso a medicamentos antirretrovirales muy costosos y patentados. Diversas campañas de estados y de la sociedad civil cuestionaron esta situación y comenzaron a movilizarse para promover el acceso a medicamentos para todos. Los desafiantes aprovecharon la flexibilidad permitida por las leyes de comercio internacional para promover la salud pública. Adicionalmente, los mecanismos de licencias obligatorias —mediante los cuales un gobierno puede exigir al titular de un derecho de autor que licencie su propiedad intelectual— permitieron a los desafiantes fabricar medicamentos patentados. Los países en desarrollo aún utilizan esta herramienta: tan recientemente como en abril de 2024, Colombia emitió su primera licencia obligatoria para un medicamento de tratamiento del VIH.

   Los beneficios de la relajación de los derechos de propiedad intelectual y de la tecnología para los países del Sur global van más allá de las vidas salvadas y el dinero ahorrado. Estas exenciones también contribuyeron al incremento de la innovación doméstica y el desarrollo industrial. Por ejemplo, India utilizó su período de transición para cumplir con las leyes comerciales para convertirse en una potencia global de fabricación de medicamentos genéricos, lo que impulsó inversiones e innovaciones posteriores incluso después de que este período finalizara. La industria farmacéutica en África Oriental se basó en esta misma flexibilidad de las leyes de comercio internacional para fabricar genéricos y ser competitiva a nivel mundial.

   Las críticas al sistema ADPIC y la resistencia efectiva que demostró la campaña de acceso a medicamentos tienen una renovada relevancia ante la amenaza existencial del cambio climático hoy. La Declaración de La Habana de 2023 del Grupo de los 77 países en desarrollo y China señaló que “las barreras tecnológicas […] limitan la adaptación al cambio climático y la implementación de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional —National Determined Contributions (NDC) en inglés— de los países en desarrollo,” y pidió una urgente ampliación de las transferencias de tecnología y el recurso a las “flexibilidades” en el régimen de derechos de propiedad intelectual.

   Así como los medicamentos que salvan vidas se consideran esenciales para la salud pública, las tecnologías verdes también son vitales para la sostenibilidad ambiental y el bienestar público global. Los conocimientos que se requieren para fabricar celdas de baterías, vehículos eléctricos, paneles solares fotovoltaicos y turbinas eólicas deberían entenderse como herramientas cruciales para dar vía libre a la industrialización verde. Con miras a apoyar la transición ecológica en el Sur global, se podrían extender a las tecnologías verdes los principios del levantamiento de los derechos de propiedad intelectual para facilitar el acceso a bienes esenciales.

   ⁠Transferencias de tecnología en la frontera tecnológica climática

   El cambio climático plantea desafíos únicos sobre cómo pensar el rol de la tecnología en el desarrollo. La urgente necesidad de reducir las emisiones de carbono requiere una rápida expansión de tecnologías que lo permitan; en este sentido, el cambio climático ha ido empujando la frontera tecnológica de la economía global contemporánea hacia adelante. La consecuencia: hoy todos los países están en vías de desarrollo, intentando “ponerse al día” con la vanguardia tecnológica.

   Los supuestos de la ventaja comparativa en la economía neoclásica convencionalentrañan una actitud neutral hacia la ubicación de la producción de tecnologías verdes. Según esta visión —que ha dominado el debate global sobre políticas climáticas—, el principal mecanismo de acción es el de los precios. Bajo esta lógica, manipular los precios mediante un impuesto al consumo de tecnologías emisoras de carbono generará una oferta suficiente para reemplazarlas con tecnologías verdes.

   Sin embargo, el reciente auge de las políticas industriales, particularmente en el Norte global, refleja un reconocimiento de que las tecnologías críticas para la descarbonización no pueden escalarse solamente modificando las preferencias de los consumidores. Para los países del Norte, esto no ha significado un retorno a la planificación industrial a gran escala; no obstante, se están utilizando nuevos regímenes de aranceles y subsidios para ayudar a que tecnologías nuevas —y a menudo no probadas— alcancen la madurez en el mercado. Hay un acuerdo emergente entre los gobiernos del Norte, quienes consideran que esto hace parte de su tarea en el proceso de descarbonización. Aun así, el desarrollo de algunas tecnologías clave de energía verde evidencia los límites de estas herramientas de políticas cuasi-proteccionistas y demuestra la enorme importancia de asegurar derechos de propiedad intelectual flexibles y transferencias tecnológicas para su escalamiento.

   Quizá el caso más sobresaliente sea el auge de la producción de paneles solares fotovoltaicos en China, que en este momento representa más de cuatro quintas partes del total en el mundo. Aunque otras economías tecnológicamente avanzadas del Norte global ven este desarrollo como una amenaza, esta es, en muchos sentidos, una historia de éxito de cooperación global. Jonas Nahm, politólogo y exmiembro del Consejo de Asesores Económicos de la Casa Blanca —White House Council of Economic Advisers en inglés—, descubrió que, aunque gran parte de la investigación y el desarrollo de la tecnología fotovoltaica solar se realizó en Estados Unidos, esta investigación fue traducida en técnicas de producción modular por empresas alemanas, y en última instancia, fueron empresas chinas las que lograron llevar esta investigación básica y el conocimiento de producción modular a la producción masiva. Del mismo modo, la académica energética Joanna Lewis ha documentado el rol de las asociaciones investigativas entre instituciones de Estados Unidos y China para permitir estas dinámicas de escalamiento de tecnologías de energía renovable. Una consecuencia clave de este proceso de intercambio de tecnologías es que China ahora ha logrado localizar la investigación y desarrollo básico en torno a tecnologías críticas para la descarbonización.

   La experiencia china de crecimiento económico rápido se considera un modelo para los países en desarrollo. La demanda histórica de desarrollo en la política climática global quedó codificada por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático —UN Framework Convention on Climate Change en inglés—, que consagró el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”. Los países del Sur global serán el lugar de la mayoría del flujo futuro de emisiones de carbono, especialmente si desean hacer crecer sus economías e ingresos. El objetivo histórico de desarrollo mediante la mejora de la posición en las cadenas de valor globales tiene una relevancia aún más profunda a medida que las cadenas de valor se están reconfigurando con el auge de la producción masiva de tecnologías verdes.

   El modelo de investigación transnacional en tecnologías verdes y las asociaciones empresariales conjuntas que permiten el continuo dinamismo económico de China son, por lo tanto, justificadamente atractivos para gran parte del mundo. Además, los elementos de mayor valor de las cadenas de suministro globales están ubicados en los componentes de conocimiento de estas tecnologías; esas son precisamente las competencias de investigación, desarrollo y diseño que China ha logrado localizar a través de asociaciones estratégicas con países ricos como Estados Unidos y Alemania. En conjunto, esto sugiere un rol crítico para las transferencias de tecnologías verdes en la configuración de una agenda global de desarrollo significativa. Desarrollar asociaciones creíbles para el desarrollo en una era de política industrial verde requerirá empresas conjuntas corporativas y cooperación en investigación.

   Cortar la frontera tecnológica es cortar el desarrollo

   Previo al caso de China, casi todas las experiencias de desarrollo rápido se han basado en asociaciones de conocimiento para avanzar en las cadenas de valor globales. El paso de los ingenieros coreanos y taiwaneses por empresas europeas y estadounidenses son una parte crítica de la historia de desarrollo de los “tigres asiáticos.” Todos estos casos sugieren que la intervención activa del Estado dirigida al crecimiento en la escala de producción es crítica para expandir exponencialmente los mercados de bienes que permiten una rápida transición energética.

   El crecimiento de la empresa china BYD, uno de los mayores vendedores de vehículos eléctricos del mundo (el más grande, dependiendo del trimestre financiero que se mire), es uno de los ejemplos más destacados y políticamente significativos en la actualidad. La empresa se ha convertido en el emblema de los nuevos aranceles impuestos por Estados Unidos y la Unión Europea en los últimos dos meses, anticipándose a los vehículos eléctricos de bajo costo y alta calidad que ellos producen a una capacidad aparentemente inigualable.

   El éxito de BYD se fundamenta en las transferencias de tecnología para la descarbonización. Como muestra el sociólogo Kyle Chan, quien documentó la historia de la fábrica de Tesla en Shanghái, la empresa estadounidense trabajó con una empresa china de fabricación de equipos y un fabricante italiano de máquinas de fundición para producir la mayor máquina de fundición del mundo; dicha máquina permite a Tesla “fabricar un componente de automóvil como una sola pieza grande y continua en lugar de docenas de piezas más pequeñas soldadas entre sí”. La colaboración generó un ecosistema de empresas que difundieron esta innovación a todos los principales fabricantes chinos de vehículos eléctricos.

   En este momento, algunas de las empresas chinas más exitosas de vehículos eléctricos están expandiéndose al extranjero. Por ejemplo, BYD se encuentra en varias etapas de finalización para establecer importantes operaciones de manufactura en Brasil, Indonesia, México y Hungría. En una ceremonia de inauguración para su nueva fábrica en el estado de Bahía, en el empobrecido noreste de Brasil, Stella Li, directora ejecutiva de la empresa para las Américas, enfatizó su intención de crear el “Silicon Valley de Brasil” mediante la fundación de un centro de investigación y desarrollo en el estado. Para marzo de este año, Li había anunciado más inversiones en el complejo fabril de Bahía para garantizar que al menos el 25 por ciento de los componentes de los vehículos se produjeran en Brasil. El simbolismo del momento fue muy significativo: el complejo de manufactura de BYD en Bahía ocupará un espacio que fue construido y anteriormente operado por la empresa estadounidense Ford, antes de que abandonara el país en 2021.

   Las naciones en desarrollo que tienen fuerte potencial manufacturero buscan acceso a los componentes de alto valor agregado del conocimiento en tecnologías verdes. En áreas donde China está estableciendo un liderazgo en tecnología verde, como con los vehículos eléctricos, las empresas del país al menos están dando algunos pasos tentativos hacia la producción local mientras se expanden en mercados clave de países en desarrollo.

   El giro de Estados Unidos y la Unión Europea hacia la implementación de aranceles prohibitivos sobre los vehículos eléctricos chinos sugiere una posible perversión de sus propios objetivos de política industrial verde. Si las empresas chinas están más avanzadas en la frontera tecnológica para estos bienes críticos, entonces Estados Unidos y la Unión Europea podrían estar obstaculizando el acceso a tecnología verde de vanguardia en sus propios territorios. Zhu Min, miembro del comité del Plan Quinquenal de China y exdirector adjunto del FMI, expuso recientemente los objetivos chinos en tecnologías verdes en términos contundentes. “Es hora de que China exporte tecnología”, dijo al Financial Times, refiriéndose a los vehículos eléctricos y las baterías como ejemplos de ámbitos en los que el país lleva la delantera.

   El camino a seguir

   Dado que las transferencias globales de tecnología versan sobre la redistribución de conocimiento, su implementación es un asunto altamente político. Los países del Norte global quieren proteger la propiedad intelectual de sus empresas, las cuales, a su vez, hacen un extenso cabildeo para asegurar ese apoyo de alto nivel. No obstante, la política de impedir transferencias de tecnología choca con el objetivo explícito de la mayoría de los países del mundo, ya sean de altos ingresos o en desarrollo: introducir y difundir políticas de transición verde para garantizar una economía global en proceso de descarbonización.

   Las transferencias de tecnología verde pueden ayudar a impulsar la adopción de innovaciones y procesos de producción más limpios en todo el mundo. Sin embargo, estas se ven sistemáticamente bloqueadas por un régimen de derechos de propiedad intelectual que no reconoce el cambio climático como una amenaza existencial. Dicho bloqueo también se da por medio de la resistencia de los gobiernos del Norte global, que quieren mantener una ventaja competitiva frente a los países que podrían convertirse en competidores. El “equilibrio” resultante de suma cero se traduce en transferencias limitadas, guerras comerciales y recriminaciones que degradan las instituciones de gobernanza global e incrementan los conflictos internacionales.

   En términos de modernización tecnológica verde, las necesidades del Sur global son fuertemente ignoradas. Washington ha comenzado a reconocer este patrón cada vez más. Por ejemplo, el exdirector del Consejo Económico Nacional —National Economic Council en inglés—, Brian Deese, escribió recientemente sobre la necesidad de un “Plan Marshall Verde” para impulsar el desarrollo global. Las transferencias de tecnología verde pueden simultáneamente fomentar la difusión de conocimientos que faciliten la descarbonización, introducir políticas de mitigación del cambio climático, estimular el desarrollo industrial, reducir las desigualdades internacionales y abaratar los precios de las tecnologías verdes en todo el mundo.

   Bajo la administración Biden en los Estados Unidos, la ecologización de la política industrial estuvo impregnada de un impulso contradictorio y falto de horizontes que busca hacer al país competitivo globalmente mientras se predica la reducción de emisiones a los países más pobres en el extranjero. Es probable que el regreso de Trump a la Casa Blanca preservará la orientación general hacia la política industrial que inauguró su primer mandato, con un desinterés más explícito por las perspectivas de desarrollo del resto del mundo y dejando de lado buena parte del énfasis verde. Sin embargo, en el contexto actual de replanteamiento del sistema comercial global, extender las flexibilidades ya presentes —como los mecanismos de licencias obligatorias— hacia políticas ambientales es un paso importante para garantizar que las transferencias de tecnología verde se institucionalicen y contribuyan a soluciones de suma positiva frente al cambio climático.

   Este ensayo fue traducido del inglés al español por Eduardo Gutiérrez.

8. Dependencia Estructural

   4:09 pm Comentarios desactivados en Dependencia Estructural

   En noviembre de 2024, manifestantes de distintas ciudades de Pakistán desafiaron los confinamientos para reunirse en Islamabad y exigir la excarcelación inmediata de Imran Khan, ex primer ministro. Khan, quien se encuentra preso desde el verano de 2023, ha sido acusado de diversos delitos, entre ellos corrupción e inmoralidad. 

   Por el momento, los organismos de seguridad han reprimido las manifestaciones con una respuesta excesivamente cruel, pero los principales problemas planteados no se han resuelto. A primera vista, las demandas de los manifestantes parecen sencillas: la liberación de Imran Khan y la realización de nuevas elecciones; sin embargo, el descontento tiene raíces mucho más complejas en la economía política de Pakistán, y en sus recurrentes y crecientes encuentros con el autoritarismo y la austeridad. El partido político de Khan, el Pakistán Tehreek-e-Insaaf (PTI) llegó al poder en 2018, pero en 2022 —cuando la pandemia del covid-19 comenzó a ceder y Rusia invadió Ucrania— el PTI fue destituido del gobierno mediante una estrategia respaldada por el ejército pakistaní y aparentemente también por la administración de Joe Biden. La intervención de Estados Unidos ha sido objeto de profundas teorías conspirativas antioccidentales, articuladas quizá de manera más sistemática en los debates en torno al “caso Cipher”. Desde entonces, una coalición de partidos ha colaborado con los militares para supervisar las enmiendas constitucionales que limitan la independencia judicial, el Estado de derecho y la protección de los derechos humanos. 

   El legado del propio Khan es ambiguo: incluso desde la cárcel, es una voz excepcionalmente poderosa que condena los excesos militares; sin embargo, su propio gobierno tenía la reputación de restringir las libertades democráticas y de ser cómplice de las fuerzas de seguridad en un régimen de brutalidad y represión violenta de la disidencia. No obstante, su detención el año pasado coincidió con el empeoramiento de las presiones sobre el costo de vida y una mayor presencia de militares en la política. Las duras condiciones económicas se explican por un entorno monetario restrictivo y una inflación alta. Los jóvenes pakistaníes han estado dejando el país, lo que ha generado una escasez de trabajadores cualificados. Para sofocar la agitación, las autoridades han optaron por bloquear la conectividad a internet y así limitar el acceso a plataformas como X, que podrían utilizarse como herramientas para movilizar protestas; sin embargo, los cortes de internet han sido perjudiciales para las empresas e inoportunos para una economía en crisis.

   Las severas y crecientes crisis económicas de Pakistán tienen un pasado largo y complejo que está estrechamente vinculado a su posición como socio geopolítico estratégico de Estados Unidos en la región; esto ha dificultado las relaciones de Pakistán con los países vecinos y exacerbado su posición estructural de dependencia de la deuda externa. Aunque el ascenso de China como prestamista alternativo presenta algunas oportunidades de maniobra, todavía se mantiene la principal carga social y política de Pakistán, que es su deuda.

   

   Crisis simultáneas

   Pakistán es uno de los usuarios más frecuentes de los recursos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y ha estado bajo programas respaldados por esta institución casi ininterrumpidamente desde finales de la década de 1980. Durante décadas, Pakistán ha recibido préstamos del FMI, a pesar de no cumplir los estrictos objetivos de reforma del prestamista. Entre 1988 y 2000, el FMI acordó prestarle a Pakistán más de 4.000 millones de dólares, pero la insuficiente capacidad estatal y el incumplimiento de las condicionalidades condujeron a que sólo se desembolsara la mitad de esta suma, unos 2.100 millones de dólares.

   La dinámica de otorgar préstamos a pesar del incumplimiento no es exclusiva para Pakistán: es una característica común de las prácticas crediticias del FMI, que se deriva del doble papel de esta institución, como prestamista de última instancia y como vehículo para promover los intereses de los países poderosos. Los programas del FMI, especialmente los impuestos a Pakistán, demostraron ser inviables, ya que implicaron grandes cargas fiscales e incrementos insostenibles en los precios de productos básicos como alimentos y combustible. Como resultado, estos programas fracasaron constantemente en la consecución de sus objetivos establecidos, agravando la inestabilidad económica del país y contribuyendo al aumento de la desigualdad. Adicionalmente, las condicionalidades asociadas a los préstamos han sido criticadas por exacerbar la pobreza y socavar los objetivos de desarrollo de Pakistán. La insistencia del FMI en la austeridad fiscal y la liberalización del mercado no ha conseguido abordar los problemas estructurales fundamentales de Pakistán, como la baja relación impuestos/PIB, lo que limita profundamente la capacidad gubernamental para ampliar el espacio fiscal interno.

   Más allá del círculo desesperanzador de préstamos e incumplimientos, la vulnerabilidad económica de Pakistán también está relacionada con el sistema financiero mundial y, en particular, con el predominio del dólar estadounidense. La hegemonía monetaria, con frecuencia denominada “el pecado original” de la deuda soberana, impide que países como Pakistán puedan obtener préstamos en su propia moneda. Como resultado, se ven obligados a depender de préstamos en monedas extranjeras, lo que agrava el riesgo de crisis de balanza de pagos, la devaluación monetaria y la inflación. Esto genera otro círculo vicioso en el que la demanda de moneda extranjera para pagar el servicio de la deuda supera la reserva disponible, empujando a los países aún más hacia la precariedad económica.

   La dependencia de Pakistán de la deuda externa ha socavado continuamente su soberanía monetaria, complicando los esfuerzos por regular de manera eficaz la oferta monetaria y las tasas de cambio. Las estrictas políticas del FMI, que priorizan la estabilidad fiscal a expensas de la autonomía económica nacional, a menudo no tienen en cuenta desafíos estructurales específicos. Dado que la carga de la deuda aumenta cada vez que la rupia pakistaní (PKR) pierde valor, para el reembolso de la deuda siempre se desvían recursos de los servicios sociales esenciales, como la atención sanitaria, la educación y las infraestructuras básicas. Los desafíos estructurales se agravan por la persistente escasez de dólares estadounidenses. A lo largo de su historia, Pakistán ha luchado contra esta escasez, una problemática que se entrelaza estrechamente con déficits fiscales y comerciales crónicos, así como con una excesiva dependencia de la deuda. Cuando hay escasez de dólares, no se pueden pagar las importaciones, lo que provoca desabastecimiento de alimentos, combustible, medicinas, entre otras cosas. En tales situaciones de crisis sólo los préstamos externos pueden acudir al rescate. A pesar de varias reformas, las causas principales de estos desabastecimientos continúan arraigadas tanto en las estructuras financieras nacionales como internacionales.

   

   Una de las principales causas de la escasez de dólares en Pakistán es su déficit comercial crónico: con excepción de tres años fiscales (1947-1948, 1950-1951 y 1971), las exportaciones de Pakistán han sido sistemáticamente inferiores a sus importaciones. Este desequilibrio ha obligado al país a depender en gran medida de la entrada de divisas, principalmente a través de remesas, préstamos y ayudas, para cubrir sus necesidades de financiamiento externo.

   Los problemas estructurales que subyacen al déficit comercial de Pakistán son polifacéticos. La limitada diversificación de las exportaciones, la dependencia de bienes de poco valor y la baja inversión en industrias de valor agregado han reducido el potencial de exportación del país; al mismo tiempo, la dependencia de bienes importados, como energía, maquinaria y productos de consumo, agrava el déficit. Además, en las últimas décadas, la recaudación tributaria ha promediado sólo el 10,3 por ciento del PIB, significativamente por debajo de sus homólogos regionales. Según el FMI, en el año fiscal 2023-2024, el equivalente a más del 80 por ciento de los ingresos fiscales fue absorbido por el servicio de la deuda. 

   El elevado costo de la deuda, incrementado por los recurrentes déficits comerciales y la escasez de reserva de divisas, se refleja en la relación deuda/PIB del país, que se aproxima al 70 por ciento, del cual dos tercios corresponden a deuda interna y el resto a deuda externa. Esta agobiante carga de la deuda consume recursos que podrían haberse destinado a gastos más esenciales, como en pensiones, salarios, proyectos de desarrollo y subsidios. Por consiguiente, Pakistán depende en gran medida del financiamiento del déficit, así que recurre tanto a préstamos nacionales como internacionales, lo cual agrava aún más sus problemas de endeudamiento.

   La rápida acumulación de deuda pública o garantizada por el gobierno —en la cual el sector público reduce el riesgo de los préstamos del sector privado— ha creado un “fuerte vínculo entre el sector soberano y el financiero”, de acuerdo con el Banco Mundial. En la actualidad, este tipo de deuda supera los dos tercios del PIB de Pakistán, y la mayor parte está en manos de bancos comerciales de este país, lo que crea una interdependencia entre el gobierno y el sector financiero. Los bancos han tendido a prestar relativamente poco al sector privado debido a una concentración excesiva de los préstamos bancarios para suplir las necesidades del gobierno. Actualmente, más del 80 por ciento de los préstamos bancarios se destinan al Estado, por lo que se reducen las inversiones del sector privado y se frena el crecimiento económico.

   La escasa recaudación tributaria ha contribuido significativamente al déficit fiscal, que en los últimos años ha superado con regularidad el 5 por ciento del PIB. Esta tendencia viola la Ley de Responsabilidad Fiscal y Limitación de la Deuda, una norma fiscal fundamental destinada a garantizar una gestión financiera prudente. Esta problemática se ve agravada por una defectuosa arquitectura fiscal nacional, que no ha hecho más que empeorar desde 2010, cuando Pakistán implementó importantes reformas en el reparto de los ingresos. Dichas reformas delegaron poderes financieros a las provincias para empoderar a los gobernadores locales, pero introdujeron ineficiencias perjudiciales, como la duplicación de tareas y la fragmentación de responsabilidades; en consecuencia, el déficit fiscal ha crecido significativamente desde que estos cambios se promulgaron.

   Estas dinámicas han empeorado desde que se revocaron políticas monetarias no convencionales. La expansión cuantitativa, liderada por la Reserva Federal y otros importantes bancos centrales tras la crisis financiera mundial de 2007-2009, creó un entorno de bajas tasas de interés y, cuando los bancos tuvieron liquidez extra, atrajo la atención de los inversores hacia el sur global. Sin embargo, esto fue temporal; en los últimos años, el aumento de las tasas de interés internacionales ha incrementado drásticamente la vulnerabilidad de Pakistán ante las crisis. La gestión de sus tasas de cambio y el cumplimiento de sus obligaciones de deuda externa se han convertido en grandes retos. La depreciación de la tasa de cambio ha sido un detonante importante en el aumento de la deuda pública de Pakistán. Entre 2012 y 2022, la devaluación monetaria contribuyó con 22,5 puntos porcentuales del PIB al monto de la deuda pública y garantizada por el gobierno. En particular, 15 puntos porcentuales de este incremento se dieron durante dos periodos de depreciación aguda: en 2019 y 2022. Estas pérdidas por revaluación superaron con creces las reducciones de la deuda acumulada, logradas gracias a los cambios favorables en las tasas de interés durante el mismo periodo.

   

   Aunque las variaciones en las tasas de interés contribuyeron a la acumulación de la deuda antes del 2019, su impacto fue relativamente menor, pues representó un aumento del 11,4 por ciento del PIB entre 2012 y 2018. Estas cifras ponen de relieve el papel trascendental de la gestión de la tasa de cambio en la estabilidad fiscal de Pakistán. Una moneda débil no solo incrementa el costo del servicio de la deuda externa, sino que también socava la confianza inversionista, lo que exacerba la fuga de capitales y reduce aún más las reservas de divisas.

   Geopolítica de la deuda

   El endeudamiento crónico de Pakistán y su vulnerabilidad económica están entrelazados con su historia durante la Guerra Fría, cuando el país se convirtió en un aliado clave de Estados Unidos. Tras la invasión de la Unión Soviética a Afganistán en 1979, la ubicación estratégica de Pakistán pasó a ser crucial en la lucha entre Estados Unidos y la Unión Soviética. Esto provocó una afluencia de ayudas extranjeras, subvenciones y préstamos en condiciones favorables (y también millones de refugiados), ya que Pakistán fue la base de la alianza saudí-estadounidense que respaldaba a los muyahidines, la coalición de combatientes antisoviéticos que terminó derrotando al gobierno respaldado por Moscú y tomó el control de Kabul en 1992. Los talibanes, que llegaron a controlar la mayor parte de Afganistán a mediados de la década de 1990, se formaron a raíz de disputas internas al interior de la coalición muyahidín. Una vez más, Estados Unidos reclutó a Pakistán como socio central cuando inició la Guerra Global contra el Terrorismo en 2001. Pakistán volvió a inundarse de divisas y, a través de los Fondos de Apoyo a la Coalición, se convirtió en el tercer mayor receptor de ayuda militar y económica estadounidense en el mundo. 

   Incluso antes de estos eventos, la economía pakistaní enfrentaba importantes retos. En 1971, Pakistán perdió la mitad de su territorio cuando Pakistán Oriental se convirtió en la nación independiente de Bangladés. Este momento de agitación nacional coincidió con un cambio global más amplio que hizo que los países del sur global perdieran un poder monetario significativo. Dos acontecimientos cruciales definieron esta era: el “shock de Nixon” y las crisis del petróleo de la década de 1970. El shock de Nixon marcó el final de la convertibilidad entre el dólar y el oro, y sentó las bases para la liberalización de cuentas de capital, permitiendo que sólo los dólares expandieran el crédito mundial. Este cambio reestructuró las finanzas mundiales y redujo la autonomía monetaria de muchos países en desarrollo, incluido Pakistán. Estos problemas se agravaron cuando la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) cuadruplicó los precios del crudo, desencadenando una serie de crisis petroleras que repercutieron en las economías dependientes del petróleo importado.

   El rápido aumento de los ingresos provenientes del petróleo en los países productores llegó a los bancos comerciales del mundo en forma de depósitos, creando un superávit de fondos que alimentó una oleada de préstamos a países del sur global. Pakistán, al igual que muchos otros países, se convirtió en beneficiario de esos préstamos impulsados por los petrodólares y a menudo ofrecidos con un escrutinio mínimo. La disponibilidad de préstamos asequibles y con tasas de interés real negativas, debido a la elevada inflación interna, hizo que el endeudamiento fuera una opción atractiva. No obstante, esta práctica expuso a Pakistán a riesgos cambiarios significativos y redujo su capacidad para implementar políticas monetarias independientes. Los bancos occidentales, impulsados por el imperativo de ampliar el crédito, fueron fundamentales en este reciclaje de petrodólares. La situación empeoró a finales de la década de 1970, cuando el aumento de las tasas de interés hizo que el servicio de la deuda fuera excesivamente caro, especialmente porque el FMI impuso condiciones de ajustes estructurales a cambio de ayuda financiera.

   Durante esta década turbulenta, el déficit comercial de Pakistán se volvió cada vez más marcado. La brecha entre importaciones y exportaciones se amplió mientras el país luchaba por respaldar su base exportadora, y para reducir esta brecha Pakistán recurrió a prestamistas externos en busca de ayuda. Sin embargo, el mismo periodo también trajo cierto alivio gracias al aumento de las remesas de los trabajadores pakistaníes en los países del Golfo. Incluso hoy, el corredor migratorio Golfo-Sur de Asia es el más extenso del mundo.

   El auge del petróleo en el Golfo impulsó significativamente las remesas de los trabajadores, las cuales pasaron de 3,1 por ciento del PIB en 1976 a 7,7 por ciento en 1986, y alcanzaron un máximo histórico de 10,2 por ciento en 1983, un récord que sigue sin superarse. Estas remesas proporcionaron las entradas de divisas, tan necesarias, y tuvieron un papel determinante en la mitigación del déficit en cuenta corriente del país. Las remesas siguen siendo una fuente vital para Pakistán, pues a menudo aportan entradas de divisas comparables a las obtenidas mediante el comercio de bienes. También han actuado como cobertura frente al aumento del precio del petróleo: cuando la rupia paquistaní se deprecia, las remesas enviadas en monedas extranjeras, como el dólar estadounidense, el rial saudí y el dírham de los Emiratos Árabes Unidos, adquieren más valor en términos nacionales y ofrecen cierto alivio a la economía. A pesar de estos beneficios, la dependencia de las remesas no ha compensado la imposibilidad del país para aumentar las exportaciones y rectificar su desequilibrio comercial.

   La incapacidad de los responsables políticos pakistaníes para abordar los problemas estructurales del comercio tiene unas profundas raíces políticas y económicas; sin embargo, esta carencia interna no debería ocultar el contexto histórico más amplio que ha configurado las dificultades económicas de Pakistán. Los acontecimientos de la década de 1970 privaron de poder monetario al sur global y dejaron a países como Pakistán vulnerables a los choques externos y dependientes de acuerdos de subordinación financiera. Algunos países, especialmente en Asia Oriental, se aseguraron relativamente incrementando sus reservas de divisas mediante la industrialización y el crecimiento de las exportaciones, pero en Pakistán políticas similares no tuvieron éxito. 

   La geopolítica ha sido especialmente perjudicial para el comercio regional de Pakistán. En términos de comercio bilateral, sus tres principales socios comerciales son China, Emiratos Árabes Unidos y Estados Unidos. Pakistán comparte frontera terrestre con China, el único país vecino que figura en la lista de los diez mayores socios comerciales. Con Afganistán tiene poco comercio, relativamente menos con Irán y, de sus países vecinos, con el que menos comercia es con India, a pesar de compartir una extensa frontera de miles de kilómetros. Afganistán está empobrecido debido a las sanciones y al embargo estadounidense de los activos de su banco central. Hoy en día, Irán es el país más sancionado del mundo, después de Rusia. Finalmente, respecto a India, los lazos de comercio bilateral con este país han sido especialmente débiles desde la derogación del artículo 370 de la Constitución india, que otorgaba a Cachemira —un territorio en disputa— un estatuto especial de autonomía. 

   Nuevos acuerdos

   En este contexto, el ascenso mundial de China ha resultado fascinante. Este prestamista, cada vez más prolífico, ha sido siempre un fuerte aliado de Pakistán; sin embargo, el apoyo financiero de China a Pakistán —especialmente a través del multimillonario Corredor Económico Chino-Pakistaní o CPEC (China-Pakistan Economic Corridor)— plantea algunos interrogantes críticos: ¿el modelo alternativo chino de financiación del desarrollo proporciona a Pakistán la flexibilidad que necesita para conseguir sus propios objetivos políticos? ¿O simplemente se cambia la dependencia hacia otro poderoso prestamista en lugar de deshacerla?

   La iniciativa del CPEC ha sido considerada por muchos como un punto de inflexión para el desarrollo de Pakistán, pues promete la modernización de la infraestructura, seguridad energética y generación de empleo; no obstante, también estrecha los lazos financieros del país con Pekín y añade capas de complejidad a su ya tenso panorama económico. Las prácticas prestamistas de China, caracterizadas por inversiones a largo plazo con pocas condiciones, se han descrito como una forma de “financiamiento paciente”, que contrasta significativamente con los préstamos a corto plazo, y a menudo problemáticos, otorgados por instituciones occidentales como el FMI. Este modelo de inversión ofrece a los países en desarrollo más margen de maniobra, pues tiende a ser más tolerante al riesgo y a enfocarse menos en los retornos inmediatos. Aun así, aunque el enfoque de financiamiento de China ofrece una dinámica distinta, no está exento de dificultades.

   La enorme huella financiera de China en Pakistán puede suponer un grato cambio respecto a las medidas de austeridad impuestas por el FMI, pero sigue suscitando preocupación por el creciente endeudamiento. El discurso de la “diplomacia de la trampa de la deuda” se ha utilizado —y también tergiversado— para afirmar que los préstamos estratégicos de China podrían llevar a Pakistán a terminar económicamente subordinado a Pekín. Sin embargo, esta perspectiva simplifica en exceso la situación, ya que oculta el protagonismo de los acreedores comerciales y la deuda privada en la creciente carga de la deuda de Pakistán. 

   La internacionalización de la moneda china, el renminbi, a través de mecanismos como el swap de divisas, también presenta una alternativa al sistema financiero mundial basado en el dólar. El uso por parte de China de acuerdos de swap de divisas con países como Pakistán se ha convertido en un salvavidas en periodos de inestabilidad cambiaria. Esta medida refleja las mayores ambiciones de China de desafiar el dominio del dólar estadounidense en el comercio mundial, un objetivo que también se materializa con la creación del “petroyuán”, un intento de internacionalizar el renminbi como moneda para el comercio de petróleo.

   El ascenso de China como acreedor global marca sin duda un cambio significativo en el sistema financiero internacional, pero continúa siendo un interrogante si puede sustituir completamente al FMI u ofrecer una alternativa viable a las instituciones financieras dominadas por Occidente. También existen limitaciones políticas claras a cualquier aspiración de que China reemplace al FMI. Estas limitaciones se revelaron en los esfuerzos del gobierno del PTI, en especial entre 2018 y 2019, por cumplir las promesas electorales de evitar las condicionalidades del FMI mediante la búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento externo. Sin embargo, los 15.800 millones de dólares recaudados de diferentes países, entre ellos China, Qatar, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos, no fueron suficientes, por lo que en el verano de 2019 Pakistán reanudó las negociaciones con el FMI. 

   Para Pakistán, los desafíos de su economía política y la agitación que produce no pueden separarse de su endeudamiento; este está intrínsecamente unido a un orden financiero mundial, que una vez más está en proceso de reordenamiento. La capacidad de Pakistán de navegar por estas nuevas realidades determinará la trayectoria de su futuro económico.  

   Este ensayo fue traducido del inglés al español por Natalia Silva.

9. Derivas energéticas

   diciembre 6, 2024 7:17 pm Comentarios desactivados en Derivas energéticas

   La estatal petrolera venezolana Petróleos de Venezuela S.A. (Pdvsa) ha sido fundamental en el gobierno de Nicolás Maduro y en el proyecto chavista en general. Sin embargo, la empresa ha sufrido una dramática caída en su capacidad de producción desde 2014, a pesar de contar con las mayores reservas de crudo del mundo. De producir 3 millones de barriles diarios de crudo en 2013 y representar el 96 por ciento de los ingresos por exportación del país, hoy apenas produce alrededor de 800 mil, una caída de más del 70 por ciento que golpeó la financiación de programas sociales. La situación se vio agravada por una crisis hiperinflacionaria. Las divergencias políticas causadas por los recientes resultados electorales sólo han tensionado aún más el contexto social. 

   El alcance estructural de esta crisis da cuenta del papel central que la industria petrolera venezolana ha desempeñado en el modelo de desarrollo económico del país, que, al descansar en una dependencia del petróleo como principal producto de exportación, ha dejado a varios sectores de la economía vulnerables a los choques externos, con impactos en los servicios sociales y el empleo. Desde la elección de Chávez en 1999, la relación del Estado con la industria petrolera entró en una nueva era de control gubernamental y partidista. Pero la promesa del modelo chavista de que un mayor control sobre la industria financiaría un estado de bienestar ampliado comenzó a debilitarse a medida que se perdían inversiones y la producción declinaba durante la primera década del siglo. 

   Más recientemente, las transformaciones en la geopolítica del petróleo han restringido la política local. El régimen de Maduro se ha visto obligado a sortear las sanciones impuestas por el gobierno de Estados Unidos desde 2014. Después de 2019, Estados Unidos impuso nuevas sanciones contra Pdvsa y el Banco Central. Estos cambios han precarizado aún más las finanzas de la empresa, y han movido al país a tratar de estrechar más sus relaciones con China, Rusia e Irán para mantener la supervivencia política del régimen. Sin embargo, esta apuesta de realineamiento mantiene al petróleo como bien de exportación principal, dejando a Venezuela dependiendo de las fluctuaciones internacionales de su precio. En el horizonte económico del régimen de Maduro, el futuro sigue dependiendo de los hidrocarburos.

   Desarrollo y dependencia

   Desde el “reventón” del pozo Barroso II en 1922, el petróleo ha sido el eje central de la economía y la política venezolana. Su explotación comercial marcó el inicio de la transformación más profunda en la estructura de la república. Con el fin de los mandatos dictatoriales y el alba de la democracia, la segunda mitad del siglo XX estuvo marcado por un proceso acelerado de urbanización y modernización, financiado casi exclusivamente por los ingresos petroleros. Este crecimiento fue especialmente notable en las décadas de 1950 a 1970, un período durante el cual el país disfrutó de un alto crecimiento económico y mejoras sustanciales en la calidad de vida de sus ciudadanos. Este periodo culminó con la creación de Pdvsa, en 1976. 

   La bonanza petrolera permitió la construcción de infraestructura, la expansión de los servicios públicos y por primera vez el ascenso de una clase media. Además, la nacionalización de la industria petrolera, a través de la fundación de Pdvsa, aseguró el control estatal de la renta petrolera, lo que incentivó un gasto público elevado sin una base tributaria sólida. El Estado se convirtió en el principal proveedor de bienes y servicios, relegando al sector privado. Este modelo sentó las bases para el Estado rentista que inspiraría y sostendría al chavismo años después.

   Sin embargo, este aparente progreso vino acompañado de una creciente dependencia, lo que dejó al país vulnerable ante las fluctuaciones del mercado internacional. Los ciclos de auge y caída de los precios del petróleo a partir de 1973 revelaron las vulnerabilidades de este modelo. Al asumir la presidencia en 1994, Rafael Caldera se enfrentó a una crisis bancaria que devastó el sistema financiero, forzandolo a recurrir al FMI y aplicar la «Agenda Venezuela» para estabilizar la economía. Su gobierno promovió la apertura petrolera, que permitió a Pdvsa liderar la inversión y recuperar el crecimiento en 1997. 

   Entre 1989 y 1998, Pdvsa se posicionó como una de las cinco empresas petroleras más grandes del mundo con un crecimiento interanual de 7.5 por ciento y con una producción que alcanzó los 3.3 millones de barriles diarios (Mb/d)¹. Desde su constitución hasta 1999, Pdvsa también se distinguió por su componente innovador en la industria de hidrocarburos a nivel internacional. 

   Sin embargo, con la caída de los precios del petróleo durante la crisis financiera asiática de 1997-98, el país se vio forzado a crear el Fondo de Estabilización Macroeconómica y a privatizar empresas estatales para mitigar la volatilidad. A pesar de estos esfuerzos, el deterioro institucional y la insatisfacción persistieron y prepararon el terreno para la victoria de Hugo Chávez en las elecciones de 1998.

   Bienestar petrolero

   Con la victoria electoral de Hugo Chávez en 1999, el estatismo petrolero se convirtió en la principal herramienta política, financiera y geopolítica del Estado. Se aumentó el control estatal sobre Pdvsa y los ingresos petroleros se utilizaron para financiar programas sociales. A la vez, el régimen chavista llevó el modelo al extremo, lo cual consolidó la dependencia del país en la renta petrolera y el control cambiario ².

   En términos legales, dos textos respaldaron la modificación del papel del Estado en Pdvsa: la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Crbv) y la Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2001. La Constitución marcó el inicio de lo que el chavismo denominó como la «Quinta República», enfatizando el principio de soberanía nacional sobre los recursos del subsuelo. En la práctica, esto significaba que el Estado era el propietario de las reservas de hidrocarburos. Si bien es cierto que esta disposición estaba estipulada en previas leyes de hidrocarburos, la nueva constitución enfatizó las funciones del Estado para prevenir la marginalización del poder ejecutivo de las decisiones de la industria. 

   Estos cambios legales también transformaron la relación entre el estado de bienestar y Pdvsa. A partir de 2003, Pdvsa empezó a financiar las misiones sociales por un monto equivalente a 549 millones de dólares anuales. Dos años después, en 2005, se creó el Fondo para el Desarrollo Nacional (Fonden), el cual era financiado por las arcas del holding petrolero. Pdvsa empezó a adquirir cada vez más obligaciones, pues, además de los impuestos que pagaba, debía atender los crecientes gastos sociales. 

   La llegada de Nicolas Maduro al poder en 2013 no produjo cambios significativos. De hecho, en julio de 2014 los precios del petróleo cayeron en un 76 por ciento, lo cual afectó la deteriorada producción e inversión de la industria petrolera. En consecuencia, los programas sociales tuvieron un importante recorte pasando de $13 mil millones USD en 2013 a $5 mil millones USD en 2014. Este declive en precios acentuó la crisis social, vinculando la dependencia en los ingresos petroleros al colapso del estado de bienestar. La crisis incrementó los índices de pobreza, la escasez de bienes y servicios, y la migración más grande que la región haya experimentado. Para el primer periodo presidencial de Maduro, las exportaciones de crudo promediaron poco más del 90 por ciento del total de las exportaciones, pero con una dramática disminución de los ingresos ³. La producción del 2019 representó solamente una séptima parte de la producción de 1976.

   Sanciones

   Las sanciones económicas contra el régimen de Maduro deterioraron aún más las condiciones de producción de Pdvsa. El objetivo era modificar la gestión gubernamental a través de la afectación de las rentas del sector petrolero. Hasta 2017, Estados Unidos sirvió como destino importante para el petróleo venezolano. Por ejemplo, en 2015, Venezuela fue el tercer exportador de crudo a Estados Unidos más importante, detrás de Canadá y Arabia Saudita. El resultado fue que las sanciones empujaron a Venezuela a buscar realineamientos económicos con otros actores geopolíticos. 

   En general, las sanciones han reducido drásticamente la capacidad del régimen para operar en los mercados globales, afectando sus ingresos petroleros y, en consecuencia, exacerbando la crisis interna. La posible reactivación o intensificación de estas sanciones en un futuro cercano podría poner en jaque cualquier intento de revitalizar el sector energético venezolano, el cual es crucial para la economía del país que aún lucha por recuperarse de años de mala gestión y aislamiento internacional.

   Las sanciones de 2017 afectaron directamente al sector petrolero. Se le prohibió a Pdvsa acceder a los mercados financieros estadounidenses, se limitó la capacidad de refinanciar su deuda y de vender crudo. En enero de 2019, en paralelo a la proclamación de Juan Guaidó como presidente encargado, Estados Unidos congeló $7 mil millones en activos de Pdvsa y bloqueó más de $11 mil millones en ingresos proyectados.Entonces, en un intento por generar ingresos adicionales, Maduro recurrió a la explotación de recursos no convencionales y a la venta de activos estratégicos. La explotación del Arco Minero del Orinoco y la introducción del “petro”, una criptomoneda respaldada por reservas de petróleo. Ambos resultaron ser un fracaso e incapaces de atraer la confianza de los inversores o de ofrecer una solución sostenible a la crisis de liquidez del país ⁴. El petro, la criptomoneda venezolana, fracasó debido a la desconfianza generalizada y las restricciones que enfrentó desde su lanzamiento, incluyendo los efectos de las sanciones ⁵. La explotación del Arco Minero del Orinoco benefició principalmente a jerarcas del gobierno, altos mandos militares y aliados externos como el Ejército de Liberación Nacional (ELN), las disidencias de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) ⁶ y al grupo privado de militares rusos conocido como el Grupo Wagner ⁷.

   

   En 2021, las exportaciones alcanzaron su nivel más bajo, con solo 3.240 millones de dólares, de los cuales apenas 104 millones fueron en oro. El petróleo desapareció de las exportaciones legales, siendo vendido clandestinamente a través de triangulaciones con tanques rusos que, mediante trasvases en alta mar, enviaban el crudo a India, que lo reexportaba a Asia, especialmente a China, con fuertes descuentos. Esta operación, no reflejada en las cifras oficiales, se vio afectada por la invasión rusa a Ucrania y las sanciones a la industria petrolera rusa, lo que impactó también a Venezuela. 

   Realineamientos geopolíticos

   En un escenario de aislamiento internacional y colapso económico, Maduro tuvo que apelar a alianzas estratégicas forjadas por Chávez y así valerse de un entramado geopolítico que le ha permitido a Venezuela evadir parcialmente las sanciones, mantener un flujo mínimo de ingresos petroleros y, sobre todo, asegurar la supervivencia del chavismo en un entorno internacional hostil. En esa búsqueda de nuevos socios, el sector petrolero sigue siendo la moneda de cambio del régimen. 

   Bajo Chávez, el gobierno empleó los recursos de la estatal petrolera para favorecer ciertos vínculos con países de Latinoamérica, el Caribe y los continentes eurasiáticos y africanos. Por ejemplo, la iniciativa de Petrocaribe pretendía coordinar y articular las políticas energéticas de Centroamérica y el Caribe. Venezuela los abasteció de petróleo con tasas de interés bajas y posibilidad de reembolso de hasta 25 años. A cambio, Venezuela recibía productos de materias primas y agrícolas. Sin embargo, el convenio fue cuestionado por la falta de transparencia y veracidad de las transacciones. La mayoría de los países miembros habían cancelado buena parte de sus deudas con trueques de productos cuyo valor no se podía medir fácilmente ⁸. 

   China ha sido un socio clave para Venezuela. El pilar de la relación entre los dos países ha sido el acuerdo de financiamiento a cambio de petróleo, el cual fue iniciado por Chavez. Desde 2007, Venezuela ha recibido préstamos respaldados principalmente por acuerdos de petróleo por deuda, como el Fondo Conjunto China-Venezuela. Bajo el mandato de Maduro, y el de Xi en China, el acuerdo sigue en pie, pero con menos efectos. China ha proporcionado cerca de 67 mil millones de dólares en préstamos a Venezuela, los cuales han sido pagados en gran medida con envíos de crudo. Sin embargo, con la caída de la producción petrolera, este acuerdo se ha vuelto cada vez menos sostenible. Los volúmenes de petróleo enviados a China han disminuido drásticamente, lo que ha llevado a Caracas a reestructurar su deuda en varias ocasiones. A pesar de estos desafíos, Beijing ha continuado apoyando a Maduro, ya no con préstamos, pero con algunas inversiones en infraestructura y tecnología, y venta de equipos militares, aunque de manera más cautelosa y condicionada que en el pasado ⁹.  

   En 2023, los gobiernos de China y Venezuela firmaron un acuerdo de promoción y protección recíproca de inversiones. Asimismo, la empresa estatal china Corporación de Industria y Ciencia Aeroespacial de China  (CASIC) asumió en 2020 el transporte de crudo venezolano como compensación parcial de la deuda venezolana con China. Pero la relación con China no se limita a la mera transferencia de recursos económicos, también incluye una dimensión estratégica. A través de su participación en proyectos de infraestructura, minería y telecomunicaciones, China ha asegurado una presencia significativa en sectores clave de la economía venezolana, como en el ámbito tecnológico, con el apoyo de empresas como Huawei y ZTE, y el plano militar. 

   Por otro lado, Rusia ha sido un actor clave en la supervivencia del régimen de Maduro, ofreciendo no solo apoyo en el sector energético, sino también respaldo militar y diplomático. La relación entre Moscú y Caracas se ha intensificado en respuesta a la creciente presión de Estados Unidos y la Unión Europea sobre los gobiernos de Maduro y Putin. Para Rusia, Venezuela representa la oportunidad para desafiar la influencia de Estados Unidos en su propio hemisferio.

   Rosneft, la compañía petrolera estatal rusa, jugó un papel central en la comercialización del crudo venezolano, especialmente después de la imposición de sanciones por parte de Estados Unidos. En 2020, Rosneft vendió su participación en Venezuela a la empresa de seguridad RN-Okhrana-Ryazan, controlada por Roszarubezhneft, una entidad creada por el gobierno ruso. Esto le permitió a Rusia seguir explotando los yacimientos petrolíferos venezolanos a través del Consorcio Petrolero Nacional (CPN). Filiales de Rosneft, como Rosneft Trading y TNK Trading International, fueron sancionadas por su papel en la comercialización del crudo venezolano ¹⁰ en una clara respuesta de Estados Unidos para frenar los beneficios que habían obtenido ambos gobiernos ¹¹. 

   A través de una red de empresas y transacciones complejas, Rosneft ayudó a Maduro a evadir las sanciones y mantener un flujo constante de exportaciones de crudo, principalmente hacia mercados asiáticos, que representaron el 64 por ciento de las exportaciones de crudo en 2023, antes de que la administración de Biden hubiera aliviado temporalmente las sanciones ¹² . 

   Quizás una de las alianzas más sorprendentes y menos predecibles ha sido la de Venezuela con Irán, especialmente en el contexto de la crisis de combustible que enfrentó el país a partir de 2019. Con su infraestructura de refinación casi en ruinas y bajo el peso de las sanciones, Maduro recurrió a Irán, un país que también se enfrenta actualmente a un severo régimen de sanciones internacionales, para obtener ayuda con el suministro de combustible. Irán, desafiando las sanciones impuestas por Estados Unidos, envió varios cargamentos de gasolina, inaugurando así una nueva fase de cooperación entre dos regímenes aislados por Occidente. A cambio, Venezuela ha proporcionado acceso a oro y otros recursos estratégicos, fortaleciendo una relación basada en la necesidad mutua de evadir las restricciones económicas impuestas.

   Pero la cooperación entre Caracas y Teherán se ha extendido más allá de los envíos. Irán ha proporcionado asistencia técnica para la reactivación de refinerías venezolanas y ha enviado repuestos y materiales necesarios para la producción de combustibles, en un esfuerzo por mitigar el colapso de la industria de refinación en Venezuela. Las relaciones con Rusia e Irán también tienen una dimensión simbólica importante. Al presentarse como un aliado de potencias eurasiáticas, en desafío a la hegemonía estadounidense, Maduro ha podido proyectar una imagen de resistencia en el escenario internacional, alineándose con la narrativa multipolar que tanto promovió Chávez. 

   Mediante este proceso de realineamientos políticos, empujado por las sanciones mismas, Venezuela entró de lleno a un circuito de evasión, mediante la venta de petróleo con flotas no reguladas y las transacciones realizadas en renminbi. Este esquema le ha permitido continuar exportando crudo pese a las restricciones, utilizando sistemas financieros alternativos fuera del control occidental, lo que debilita la efectividad de las sanciones ¹³. 

   Horizontes inciertos

   En 2023, la administración Biden alivió temporalmente algunas de las sanciones para incentivar elecciones libres. Largas conversaciones y al menos seis reuniones entre el régimen de Maduro y la oposición partidista venezolana en Doha llevaron a los Acuerdos de Barbados, con una serie de compromisos políticos y una licencia para la producción, extracción, venta y exportación de petróleo desde Venezuela. Sin embargo, las sanciones se volvieron a activar a mediados de 2024 como respuesta al Tribunal Supremo venezolano, que ratificó la inhabilitación electoral de la candidata opositora María Corina Machado.

   La amenaza de reanudar sanciones se cierne sobre la cúpula chavista en el marco de una negociación que podría alcanzar un punto crítico el 10 de enero de 2025, cuando Nicolás Maduro debería asumir oficialmente la presidencia. La reelección de Donald Trump en Estados Unidos añade incertidumbre, ya que podría optar por reinstaurar sanciones contra el régimen de Maduro, intensificando la presión de Washington.

   Paralelamente, el Departamento del Tesoro de EEUU renovó la Licencia General 41, permitiendo que Chevron continúe sus operaciones limitadas en Venezuela hasta abril de 2025, bajo ciertas restricciones. Esto sugiere una estrategia dual de parte de Washington: mantener algunos canales económicos abiertos para empresas estadounidenses mientras se preserva la capacidad de ejercer presión política sobre el gobierno venezolano. Esta dinámica influirá en las decisiones políticas en Caracas.

   Ante este contexto geopolítico, el régimen venezolano enfrenta la urgencia de revitalizar su sector energético en medio de un colapso económico. La exploración de nuevos pozos en la Faja Petrolífera del Orinoco —que alberga las mayores reservas de crudo pesado del mundo y ha sido históricamente subexplotada— se ha convertido en un pilar de su estrategia para revertir la caída en la producción. La colaboración con Chevron, autorizada desde 2022 bajo una licencia especial de la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC), ha permitido a la empresa estadounidense reanudar planes de perforar hasta treinta nuevos pozos en la Faja para 2025 y aumentar la producción conjunta con Pdvsa en un 35 por ciento, hasta alcanzar los 250,000 barriles diarios. Sin embargo, las sanciones limitan a Chevron, que no puede expandir sus operaciones a nuevos campos ni distribuir dividendos a Pdvsa, manteniendo el control de Washington sobre el régimen mientras Pdvsa intenta sostener su sector energético.

   Además, la exportación de gas natural desde Venezuela hacia Colombia y el descubrimiento de petróleo en Guyana se han vuelto cruciales. El proyecto de exportación de gas a Colombia tiene una relevancia política significativa, especialmente en el contexto actual, donde Colombia ha ofrecido mediar en la crisis de legitimidad en Venezuela, y Venezuela, a su vez, actúa como garante en los diálogos de «Paz Total» promovidos por el presidente Gustavo Petro. Sin embargo, este doble rol de mediador y garante pone al proyecto bajo una intensa presión política, tanto interna como externa. Adicionalmente, las capacidades gasíferas de Venezuela, así como el estado del gasoducto, ponen en duda su viabilidad ¹⁴. 

   Por otra parte, los descubrimientos y la creciente producción petrolera de Guyana han exacerbado una disputa territorial de larga data entre ambos países, centrada en la región del Esequibo, rica en recursos naturales, pero especialmente por su zona económica exclusiva para yacimientos offshore. Mientras Guyana avanza en la explotación de esos yacimientos con el respaldo de multinacionales como ExxonMobil y Chevron, Venezuela ha intensificado sus reclamos sobre la región, lo que ya ha afectado la estabilidad regional y ha elevado las percepciones de riesgo geopolítico en la zona. 

   Por ahora, la apuesta de Maduro sigue anclada al petróleo. En un contexto internacional hostil, el régimen busca en el petróleo y en Pdvsa una vía de supervivencia, utilizando estos activos para mantener alianzas y explorar nuevos mercados que le permitan generar riqueza y sostenerse ante presiones externas inmensas.

   
   

10. “Lavado verde” en el ajuste estructural

    octubre 22, 2024 8:28 am Comentarios desactivados en “Lavado verde” en el ajuste estructural

    En un sistema financiero mundial sustentado por el dólar estadounidense, las alzas en las tasas de interés de la Reserva Federal pueden empujar a gran parte del sur global al borde de una crisis de deuda severa. La exposición de los países del Sur a estos riesgos externos, así como su necesidad de contraer deudas denominadas en dólares, son el resultado de una arquitectura financiera internacional que es desigual y desestructurada. La forma en que se desarrolle esta crisis podría traer consecuencias duraderas para la transición energética mundial. La deuda no solo limita la capacidad de un país para financiar una agenda climática ambiciosa, sino que ahora también hace que el Fondo Monetario Internacional (FMI) —la institución que suele estar en el centro de las negociaciones de la deuda— sea cada vez más relevante para la política climática mundial. 

    Los países del sur global tienen pocas opciones para lidiar con el sobreendeudamiento. Por lo general, la búsqueda de alivio significa que un país deudor debe llegar a un acuerdo con el FMI, y la mayoría de negociaciones sobre la reestructuración dependen en gran medida de los análisis de la sostenibilidad de la deuda realizados por esta institución. El apoyo del FMI trae condiciones: sus programas conllevan una estricta condicionalidad política e imponen medidas de austeridad severas, exigiendo a sus prestatarios que se sometan a “ajustes estructurales”.

    En este momento, 44 países tienen en marcha programas del FMI, y muchos más podrían sumarse pronto, dado que aproximadamente dos tercios de los países de ingresos bajos y medios están en riesgo de sobreendeudamiento. Esto podría ampliar la influencia del FMI en las agendas políticas y los marcos económicos de todo el sur global a niveles que no se han visto en décadas. La inclusión de condicionalidades y asesoramiento político relacionados con el clima, por parte del FMI, podría consolidar su nuevo papel a la delantera de la política climática mundial y determinar el curso de la transición verde para sus prestatarios y para otros países. 

    La crisis de deuda mundial de la década de 1980, que siguió al choque de Volcker, generó las condiciones para que el FMI iniciara una era de programas de ajuste estructural e impusiera el paquete de políticas del Consenso de Washington en gran parte del mundo, obstaculizando gravemente las perspectivas de desarrollo a largo plazo. Aunque en los últimos años ha habido cambios en la retórica del FMI, poco ha cambiado en términos de las políticas impuestas a través de sus programas de préstamo y los marcos que los sustentan. En lugar de actuar como un árbitro imparcial en un mecanismo de resolución de la deuda, el FMI actúa como ejecutor en nombre de los acreedores, priorizando en sus programas de ajuste el reembolso de la deuda sobre el bienestar de la población. 

    En cuanto a su agenda climática, quienes llevan la batuta representan al mismo grupo de países que son responsables de causar la crisis climática. La agenda política propuesta corre el riesgo de permitir que los grandes contaminadores históricos eludan su responsabilidad, lo que podría frustrar las esperanzas de una transición energética justa. Sin otras reformas a sus estructuras y marcos de gobernanza, ¿cómo puede la agenda climática del FMI ir más allá del “lavado verde” de su marco de austeridad?

    Subordinación financiera y trampas de la deuda

    La acumulación de deudas insostenibles en el sur global es una característica central de la desigual arquitectura financiera internacional. En un sistema que funciona principalmente en dólares estadounidenses, y en el que la mayor parte del comercio y las transacciones transfronterizas se realizan en esta moneda, muchos países del sur global se ven obligados a contraer préstamos denominados en dólares de acreedores del Norte. Los cambios en los flujos financieros, generalmente desencadenados por eventos fuera del control de los prestatarios, pueden provocar problemas de solvencia y crisis de deuda. En 2022, los costos del servicio de la deuda externa para los países en desarrollo superaron los 443.000 millones de dólares, el doble respecto al año anterior, debido al aumento de los costos de los intereses provocado por la restricción monetaria de la Reserva Federal. 

    Más de 3.000 millones de personas viven en países que gastan más en pagos de intereses a sus acreedores extranjeros que en salud y educación; sin embargo, hasta ahora solo un puñado de países han buscado formalmente reestructurar sus deudas, mientras que el resto continúa pagando los servicios de la deuda, muchas veces después de tener claro que hacerlo es insostenible. Para los países que ya no pueden continuar pagando su deuda, la única opción suele ser recurrir al FMI. A menudo los países retrasan este paso, incluso cuando eso significa que podrían ser incapaces de pagar los salarios, como ocurrió en Kenia y en Nigeria, donde en 2022 la mayoría de los ingresos públicos se destinaron al servicio de la deuda.

    El desequilibrio de poder en las estructuras de gobernanza mundial ha consagrado un sistema que limita gravemente el espacio fiscal y político de los países del sur global, y la crisis climática agrava aún más estos problemas. Las crecientes cargas de la deuda de los países del sur global les dificulta propiciar inversiones que apoyen sus objetivos climáticos y de desarrollo, así como financiar los servicios públicos necesarios.

    La financiación climática que proporcionan los países del Norte consiste principalmente en préstamos adicionales. De los 100.000 millones de dólares anuales que los países ricos se comprometieron a “movilizar” para la financiación climática, en 2020 el 73% se entregó en forma de deuda adicional. Al mismo tiempo, siguen aumentando los déficits de financiación para cumplir con los objetivos climáticos y alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

    Los países quedan atrapados en un ciclo vicioso que los mantiene endeudados, perpetúa el subdesarrollo y aumenta su vulnerabilidad ante las crisis. Las crecientes cargas de la deuda, que obligan a destinar una proporción aún mayor de los ingresos al servicio de la deuda, erosionan la capacidad de los gobiernos para invertir en resiliencia. El ciclo se hace difícil de romper, como les ha ocurrido a Chad, Surinam y Ecuador, que se han vuelto dependientes de la extracción y las exportaciones de combustibles fósiles para obtener la divisa fuerte que necesitan para pagar sus deudas denominadas en dólares. Por otro lado, en Argentina, el FMI está fomentando una expansión de la fracturación hidráulica con el fin de generar más ingresos para el reembolso de la deuda.

    Aunque en los foros internacionales se ha reconocido que los países menos responsables de la crisis climática no deberían asumir el costo de sus efectos, aún no se ha materializado el apoyo financiero para que los países del Sur enfrenten las pérdidas y los daños derivados de los desastres climáticos, que son cada vez más frecuentes y severos. En cambio, los países afectados por estos desastres a menudo tienen que pedir prestados fondos para afrontar sus secuelas. En 2022, cuando unas inundaciones sin precedentes azotaron a Pakistán, que ya sufría una crisis económica y sobreendeudamiento, los titulares destacaron las promesas de ayuda de la comunidad internacional, pero, una vez más, la mayor parte de ese apoyo llegó en forma de préstamos adicionales.

    Del mismo modo, la pandemia por el COVID-19 arrojó luces sobre las desigualdades que subyacen en la arquitectura financiera. Los países ricos, que emiten divisas fuertes, respondieron a la crisis incrementando su gasto discrecional hasta cerca del 10% de su PIB; en cambio, los países en desarrollo, aunque partían de niveles de endeudamiento general inferiores a los de sus homólogos más ricos, aumentaron su gasto discrecional solo alrededor del 3 al 4% del PIB. En la mayoría de los casos, los países ricos también disfrutaron de acceso a apoyo de liquidez a través de una red de acuerdos swap entre bancos centrales, que conllevan bajos costos y no tienen condicionalidades.

    “Lavado verde” en el ajuste estructural

    En los últimos años, el FMI ha reconocido públicamente que el cambio climático es una amenaza para los medios de subsistencia y la estabilidad económica, pero fue solo hasta 2021 que la institución adoptó una estrategia climática, un paso positivo en el sentido de que fomenta una mayor conciencia sobre la necesidad de que los oficiales gubernamentales aborden los riesgos climáticos. Sin embargo, dado su papel como acreedor mundial de último recurso para los países en desarrollo, sumado a su enfoque basado en la condicionalidad, el FMI ha ganado una influencia desproporcionada en el diseño y la implementación de políticas climáticas a nivel mundial. La pregunta sigue siendo: ¿debería el FMI ser la institución que lidere la política climática, particularmente en los países en desarrollo?

    El FMI ha hecho esfuerzos por mejorar su imagen, ampliando los temas que cubre su departamento de investigación y publicando críticas sobre sus propias reformas estructurales y medidas de austeridad. También ha adoptado una estrategia de género y ha abordado cuestiones sobre protección social y desigualdad; sin embargo, su retórica no refleja sus políticas.

    La renuencia de los países a buscar el apoyo del FMI refleja la impopularidad que tiene la institución entre los prestatarios. Las prolongadas recesiones económicas, el descontento social y los aumentos drásticos de la pobreza son la norma entre los países prestatarios del FMI, y la política climática de esta institución no puede separarse de estos antecedentes. Los programas de ajuste estructural siguen siendo la norma para los préstamos del FMI, y no hay planes para reformar este esquema o para alejarse de la combinación de medidas de austeridad y reformas de mercado.

    La estrategia climática del FMI y sus orientaciones sobre el clima son motivo de preocupación. Los documentos ofrecen sugerencias para renovar la imagen de su agenda política con un lenguaje relacionado con el clima. El enfoque de la política climática se centra en mecanismos de precios y de mercado, en particular, en la tarificación mundial del carbono. La lógica consiste en que, “fijando el precio adecuado” y “creando un entorno propicio para los inversores”, los mercados responderán en consecuencia y tomarán las medidas necesarias para hacer frente al cambio climático.

    Sin embargo, los propios ejercicios de modelización del FMI sugieren que los beneficios de la tarificación del carbono están limitados a determinados escenarios, específicamente cuando los ingresos generados se vuelven a invertir en programas climáticos y sociales para mitigar los efectos regresivos de la introducción de impuestos a las emisiones de carbono. La realidad, no obstante, es que el FMI ejerce su influencia principalmente sobre los países en desarrollo que ya están implementando programas de austeridad, lo cual implica menos inversión, no más; en cambio, su influencia sobre los países grandes y ricos es mínima. Sin reducciones significativas de las emisiones en estas economías, las contribuciones de los países en desarrollo a la reducción global de emisiones seguirán siendo insuficientes para una transición energética mundial.

    La agenda general de la reforma energética es inquietantemente similar al antiguo paquete de reformas del Consenso de Washington, en el cual las medidas de austeridad estaban acompañadas de un impulso a la desregulación de los mercados laborales y de productos, junto con la liberalización del comercio y las finanzas. Este enfoque refleja la visión del FMI sobre lo que constituye la estrategia de crecimiento más eficiente, y reconoce recientemente que se deben considerar algunas compensaciones para mitigar los efectos sociales negativos. La creencia en este entorno favorable a los inversores fue respaldada por economistas neoclásicos y validada a través de ejercicios de modelización basados en objetivos de crecimiento, pero tales modelos se fundamentan en supuestos erróneos sobre el funcionamiento de una economía, muchos de los cuales no están respaldados por evidencia empírica.

    El FMI proporciona asesorías a nivel de país de forma periódica a todos los miembros, a través de sus informes de supervisión, conocidos como consultas del Artículo IV. A menudo, estos informes sientas las bases para los programas de préstamos, en los que la asesoría del FMI se convierte en condicionalidades para el prestatario. Un informe reciente sobre Sudáfrica ilustra cómo el lenguaje climático puede reformular las medidas tradicionales de ajuste estructural de una manera más favorable.

    El informe propone un camino hacia una “transición justa” alejada de los combustibles fósiles y sugiere reformas laborales para promover la flexibilidad del mercado laboral, debilitar las protecciones para los trabajadores y reducir los salarios. Tales medidas socavan directamente los derechos de los trabajadores y se basan en análisis cuestionables de los mercados laborales. El documento también recomienda privatizar las empresas de servicios públicos y desregular los mercados de productos y laborales sobre la base de que estas medidas aumentarían el crecimiento, un prerrequisito para un “futuro verde y resiliente al clima”.

    Como parte de su compromiso climático, el FMI también ha lanzado un nuevo mecanismo de préstamo, el Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad (SRS), cuyo objetivo es ofrecer préstamos con plazos de vencimiento más largos para que los países implementen reformas que fortalezcan su resiliencia a riesgos a largo plazo, como el cambio climático. Pero hay una gran salvedad: solo los países que tengan un préstamo regular concurrente del FMI pueden acceder a este mecanismo. La combinación del SRS con los programas estándar del FMI, orientados a la austeridad, lo hacen ineficaz, puesto que los gobiernos continúan siendo incapaces de afrontar los desafíos financieros de la transición energética.  

    Incluso si el FMI modificara sus asesorías relacionadas con el clima y se alejara del modelo de tarificación del carbono, sus condicionalidades tradicionales continuarían socavando una transición justa. La política climática del FMI le permite presentar sus programas como “verdes” y así desviar las críticas, pero sigue persiguiendo sus objetivos de siempre.

    Cambio sistémico

    Las estructuras del FMI y del Banco Mundial son remanentes del orden mundial establecido en la Conferencia de Bretton Woods hace ochenta años. Aunque estas instituciones fueron creadas para promover la estabilidad global, este sistema multilateral “basado en normas” ha excluido a los países en desarrollo de tener una voz significativa en la formulación de dichas normas. El historial del FMI y del Banco Mundial, y su renuencia al cambio, tienen sus raíces en la gobernanza fundamental del sistema financiero internacional.

    Estas instituciones están protegidas de toda responsabilidad ante sus prestatarios. Por ejemplo, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) hace responsables a los contaminadores históricos de otorgar ayuda financiera a los países en desarrollo para la transición energética; se supone que la carga financiera se distribuye entre los países en proporción a sus contribuciones históricas al cambio climático. Sin embargo, los países que el FMI clasifica como “economías avanzadas” —un grupo que coincide significativamente con los países clasificados como grandes emisores históricos bajo la CMNUCC— controlan cerca del 60% del poder de voto en el FMI, lo que les permite tomar las decisiones sobre la política climática. 

    La asignación de 650.000 millones de dólares en derechos especiales de giro (DEG) por parte del FMI en 2021 prueba que es posible otorgar apoyo financiero sin condiciones. Esta asignación puede servir como punto de partida para un mecanismo global que proporcione liquidez y amplíe la financiación disponible para los países en desarrollo. Pero, una vez más, la trayectoria de los DEG demuestra que las reformas de gobernanza son imprescindibles. Hasta ahora, solo Estados Unidos ha sido capaz de vetar las peticiones de una asignación adicional de DEG y de bloquear los esfuerzos para mejorar su mecanismo de distribución.

    En última instancia, el escurridizo objetivo del FMI de “catalizar” la inversión privada suscita escepticismo. Las reformas centradas en la desregulación, la liberalización y la privatización, unidas a un marco de austeridad, limitan gravemente el espacio político de los países en desarrollo. La política industrial verde y las transiciones dirigidas por el sector público siguen estando fuera del alcance. Las historias recientes de desarrollo exitoso, como el de los “tigres asiáticos” en la década de 1980 y, más recientemente, el de China, tienen un aspecto en común: estos países ascendieron en la escala de ingresos mediante estrategias de política industrial y evadieron con éxito las fórmulas del ajuste estructural.

    Los países del sur global entienden la necesidad de una reforma sistémica. El Grupo de los 77 (un grupo que actualmente incluye a 134 países en desarrollo) convocó en la ONU a la “Cuarta Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo”, prevista para 2025. En el centro de la agenda están las reformas sistémicas de la arquitectura financiera internacional, los frenos a la evasión fiscal mundial, las transferencias de tecnología necesarias para la transición energética y los cambios a los tratados comerciales.

    La agenda busca un marco multilateral para el alivio de la deuda a través de la ONU, garantizando que los países con cargas de deuda insostenible puedan buscar alivio por fuera del FMI, con un proceso menos sesgado hacia los acreedores. También propone fuentes de financiación a largo plazo y asequibles en condiciones similares a las disponibles para los países ricos. Con estos cambios, junto con una estructura de gobernanza reequilibrada, el FMI puede retomar su función original de ofrecer apoyo de liquidez de emergencia y desprenderse del marco de condicionalidad que adoptó en la década de 1980. 

    La agenda de Financiación para el Desarrollo es una alternativa viable a los ajustes estructurales “verdes” del FMI, pero pondrá a prueba el compromiso retórico del norte global con el multilateralismo y el orden basado en normas. Abordar estos problemas sistémicos dentro de la arquitectura financiera mundial es un prerrequisito para cualquier acción futura relacionada con el clima. 

    Este artículo fue traducido del inglés al español por Natalia Silva.